ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 160/15842/22
адміністративне провадження № К/990/18374/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
секретаря судового засідання: Мамчича Р.В.
за участю:
представника відповідача Мосіної М.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року (головуючий суддя - Дурасова Ю.В., судді: Божко Л.А., Лукманова О.М.,)
у справі №160/15842/22
за позовом Інспекції з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради
до Східного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправним та скасування наказу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2022 року Інспекція з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради (далі - Інспекція) звернулась до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби (далі -Держаудитслужба), в якому просила визнати протиправним і скасувати наказ від 07 вересня 2022 року №251 "Про призначення перевірки закупівель" (далі - Наказ №251).
2. На думку позивача, спірний наказ є протиправним, незаконним та таким, що підлягає скасуванню з таких підстав:
- дії відповідача щодо призначення перевірки суперечать вимогам частини другої статті 19 Конституції України, оскільки постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, веденого Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64 "Про введення воєнного стану в Україні";
- програмою перевірки закупівель інспекції, затвердженої першим заступником начальника Східного офісу Держаудитслужби 07 вересня 2022 року, не конкретизовано підстави проведення перевірки, що на думку позивача, свідчить про те, що відповідач, призначаючи перевірку закупівель інспекції, не мав чітких підстав та мети, що ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, для здійснення перевірки;
- згідно з програмою метою перевірки є перевірка дотримання вимог законодавства у сфері публічних закупівель та інших нормативно-правових актів, тому є підстави вважати, що відповідачем вжито заходів щодо контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівель.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове рішення про задоволення позовних вимог. Визнано протиправним і скасовано наказ Східного офісу Держаудитслужби у Дніпропетровській області "Про призначення перевірки закупівель" від 07 вересня 2022 року №251.
5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Держаудитслужба звернулась із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 31 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
7. У судових засіданнях 09 листопада 2023 року та 07 грудня 2023 року представник відповідачів надав свої пояснення щодо обставин справи та обґрунтувань касаційної скарги.
8. Представник позивача у судовому засіданні 09 листопада 2023 року надав пояснення та просив відмовити в задоволені касаційної скарги, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без мін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. 07 вересня 2022 року наказом Східного офісу Держаудитслужби №251 призначено провести протягом 10 робочих днів з 07 вересня 2022 року перевірку закупівель в Інспекції питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради на послуги з надання доступу до автоматизованої системи центральної обробки даних інспекторів з паркування (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером UA-2020-09-04-003988-b), укладання договору про закупівлю та його виконання.
10. Також 07 вересня 2022 року начальником відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Східного офісу Держаудитслужби складено, а першим заступником начальника Східного офісу Держаудитслужби затверджено Програму перевірки закупівель Інспекції.
11. Темою перевірки визначено дослідження питань дотримання вимог законодавства під час проведення Інспекцією закупівлі на послуги з надання доступу до автоматизованої системи центральної обробки даних інспекторів з паркування (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2020-09-04-003988-b), укладання договору про закупівлю та його виконання. Встановлено, що період перевірки - це період, починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлю до повного виконання зобов`язань за договором, укладеним за результатами проведення. Підстава для проведення перевірки: підпункт 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року №631 (далі - Порядок №631).
12. Вказаною програмою визначені наступні питання:
- дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час проведення Інспекцією закупівлі на послуги з надання доступу до автоматизованої системи центральної обробки даних інспекторів з паркування (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2020-09-04-003988-b), укладання договору про закупівлю та його виконання;
- стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів; правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості; стан претензійно-позовної роботи;
- перевірка інших питань, що стосуються діяльності тендерного комітету та закупівель, які перевіряються;
- проведення зустрічних звірок на підприємствах, в установах та організаціях з метою підтверджену виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю (за необхідністю).
13. 08 вересня 2022 року посадовою особою Східного офісу Держаудитслужби складено акт про неможливість проведення перевірки закупівель: під час виходу для проведення перевірки закупівель за фактичною адресою Інспекції (місто Дніпро, проспект Дмитра Яворницького, будинок 60) начальником Інспекції Алейниченко М.М. не допущено посадову особу Держаудитслужби до проведення перевірки закупівель.
14. Представник Інспекції надав письмову відповідь на одному із примірників направлення, де зазначив, що відповідача до перевірки не допущено на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану", а Держаудитслужба, у свою чергу, не уповноважена тлумачити норми законодавства.
15. Інспекція, вважаючи протиправним наказ Держаудитслужби від 07 вересня 2022 року №251 "Про призначення перевірки закупівель", звернулась з вказаним позовом до суду.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позовних вимог виходив з того, що контролюючим органом дотримано вимоги законодавства, як під час прийняття наказу щодо перевірки закупівель, так і під час складення і затвердження Програми перевірки закупівель.
17. Також суд першої інстанції вказав, що положення постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" не поширюються на спірні правовідносини.
18. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції зазначив, що постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" поширюється на спірні правовідносини. При цьому проведення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду можливе під час воєнного стану за умови наявності рішення центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах, а також за наявності рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Враховуючи, що матеріали справи не містять рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері про проведення перевірки під час воєнного стану, а Східний офіс Держаудитслужби, який видав спірний наказ, не є центральним органом виконавчої влади, спірний наказ підлягає скасуванню.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. У касаційній скарзі відповідач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, веденого Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64 "Про введення воєнного стану в Україні" (далі - Постанова №303) та постанови Кабінету Міністрів України від 07 травня 2022 року №561 "Деякі питання державного фінансового контролю в умовах воєнного стану" (далі - Постанова №561) в частині визначення кола суб`єктів, на яких поширюється дія вказаних постанов.
20. Відповідач наголосив у касаційній скарзі, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, оскільки обмеження, визначенні Постановою №303, не поширюються на діяльність Державної аудиторської служби та її міжрегіональні територіальні органи. Правомірність проведення заходів державного фінансового контролю під час воєнного стану підтверджується Постановою №561, якою встановлено, що Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування виконують свої повноваження з урахуванням певних особливостей.
21. Представником Інспекції подано відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просив оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а скаргу - без задоволення. У відзиві вказано, що контроль за дотриманням законодавства про закупівлі, здійснення державного фінансового контролю та бюджетний контроль є різними видами контролю, їх здійснення передбачені різними нормативно-правовими актами. Таким чином, на думку позивача, застосування Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не виключають одне одного при врегулюванні такого виду контролю як дотримання законодавства про закупівлі, оскільки останній нормативно-правовий акт лише виключає свою дію на контроль бюджетного законодавства, який не є предметом спору.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
23. Касаційне провадження у справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" та постанови Кабінету Міністрів України від 07 травня 2022 року №561 "Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану під час воєнного стану" в частині визначення кола суб`єктів на яких поширюється дія вказаних постанов.
24. Спірні правовідносини склалися з приводу оскарження наказу Східного офісу Держаудитслужби у Дніпропетровській області від 07 вересня 2022 року №251 "Про призначення перевірки закупівель". Вказаним наказом призначено з 07 вересня 2022 року провести протягом 10 робочих днів перевірку закупівель в Інспекції питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради на послуги з надання доступу до автоматизованої системи центральної обробки даних інспекторів з паркування (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером UA-2020-09-04-003988-b), укладання договору про закупівлю та його виконання.
25. Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку щодо правомірності спірного наказу та про незастосування до спірних правовідносин Постанови №303.
26. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, вказав на наявність підстав для скасування спірного наказу Держаудитслужби, оскільки дія Постанови №303 поширюється на спірні правовідносини та для проведення Держаудитслужбою в умовах воєнного стану перевірки Інспекції - необхідно було рішення центрального органу виконавчої влади, яке відсутнє в матеріалах справи.
27. Як вбачається зі змісту позовної заяви, серед підстав цього позову, позивач, зокрема, зазначив, що на підставі наказу відповідача від 05 липня 2021 року №343 "Про початок здійснення моніторингу закупівель" згідно з переліком, серед яких також була включена закупівля інспекції, унікальний номер якої UA-2020-09-04-003988-b, був проведений моніторинг відповідно до частини другої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі".
28. За результатами моніторингу закупівлі, унікальний номер якої UA-2020-09-04-003988-b, "Послуги з надання доступу до автоматизованої інформаційної системи центральної обробки даних інспекторів з паркування, код ДК 021:2015:72310000-1: Послуги з обробки даних)" відповідачем було складено висновок про результати моніторингу закупівлі від 28 липня 2021 року №314, який затверджено начальником Східного офісу Держаудитслужби та оприлюднено в електронній системі закупівель відповідно до вимог частини шостої статті 8 Закону №922.
29. Не погодившись з вказаним висновком, позивач звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою про визнання протиправним та скасування вказаного висновку про результати моніторингу закупівлі.
30. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року у справі №160/14023/21 позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі №314 від 28 липня 2021 року в частині зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі", зокрема шляхом припинення зобов`язань за договором від 07 жовтня 2020 року №90 з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
31. Вказане рішення набрало законної сили 11 січня 2022 року.