ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 580/2402/23
адміністративне провадження № К/990/36464/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №580/2402/23
за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
до ОСОБА_1
про зобов`язання вчинити певні дії
та зустрічним позовом ОСОБА_1
до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - заступник керівника Черкаської окружної прокуратури,
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.07.2023 (головуючий суддя: Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 (головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Кузьмишиної О.М.)-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2023 року заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про зобов`язання відповідача протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768, охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - "Житловий будинок кінця ХІХ ст." (вул. Митницька, 7, м. Черкаси), яка відповідно до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА від 23.11.2010 №10/03-21 включена до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що житловий будинок за адресою АДРЕСА_1, за договором купівлі-продажу від 01.07.2014 належить відповідачці, і цей будинок є житловим будинком кінця ХІХ ст., є об`єктом архітектури, який внесений наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 №10/03-21 до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури - Житловий будинок (кін. XIX поч. XX ст.).
Посилаючись на положення статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" позивач просить задовольнити позовні вимоги щодо зобов`язана відповідача укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
3. 05.05.2023 ОСОБА_1 звернулась із зустрічним позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - заступник керівника Черкаської окружної прокуратури, про визнання протиправним та скасування наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 №10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині включення до нововиявленних об`єктів пам`яток архітектури "Будинок" ХІХ століття", що знаходиться за адресою АДРЕСА_1, що під номером 66 в Додатку цього наказу.
4. Зустрічний позов обґрунтовано тим, що у порушення пункту 2 Постанови КМУ № 1760 від 27.12.2001, станом на 19.04.2023 вищезазначений житловий будинок кінця ХІХ ст. ( АДРЕСА_1 ) не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, облікова документація у встановленому законодавством порядку до Міністерства культури та інформаційної політики України не надходила, а відповідачем не виготовлено облікової картки, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану Будинку. Також позивачкою за зустрічним позовом вказано, що відповідачем не винесено на розгляд Консультативної ради питання про автентичність Будинку, а також його впливу на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону або пов`язаність з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону або є твором відомих архітекторів або інших митців або є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.
Крім того, позивачка за зустрічним позовом наголосила, що відповідачем не було подано її будинок у відомостях про перелік пам`яток культурної спадщини на території Черкаської обласної державної адміністрації та у порушення ч. 2 ст. 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та не було проінформовано власника майна про взяття її будинку на державний облік.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13.07.2023, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023, ОСОБА_1 у задоволенні зустрічного позову до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача заступник керівника Черкаської окружної прокуратури, про визнання протиправним та скасування рішення відмовлено повністю.
Позов заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації задоволено повністю.
Зобов`язано ОСОБА_1 у продовж одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини "Житловий будинок кінця ХІХ ст." (вул. Митницька, 7, м. Черкаси), яка відповідно до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА від 23.11.2010 №10/03-21 включена до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.
6. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем (за первинним позовом) доведено обґрунтованість позовних вимог відповідними доказами, через що зустрічний позов не підлягає задоволенню.
7. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 01.08.2023, яка була залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023, у задоволенні клопотання про постановлення додаткового рішення відмовлено.
8. Приймаючи таке рішення суд першої інстанції, посилаючись на положення статей 139, 252 КАС України, вказав, що підстави для задоволення заяви представника відповідача щодо винесення додаткового судового рішення про розподіл судових витрат відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 31.10.2023 до суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 01.08.2023, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.07.2023 та 2 постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 у справі №580/2402/23, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та справу направити для нового розгляду до суду першої інстанції.
10. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій невірно допустили, що будинок ОСОБА_1 набув статусу об`єкту національної культурної спадщини (надбання) з 1993 року на підставі "Відомостей до складання Державного реєстру національного культурного надбання", складених інститутом "УКРПРОЕКТРЕСТАВРАЦІЯ" та затверджених протоколом колегії №112 від 23.12.1993, складеним Міністерством України у справах будівництва і архітектури, якого немає в матеріалах справи та вказаний документ не досліджувався жодним судом. Отже, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено обставини, що мають істотне значення, на основі припущень та документів, які відсутні в матеріалах справи - рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. 31.10.2023 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.
13. Ухвалою Верховного Суду від 20.11.2023 відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 01.08.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 у справі № 580/2402/23.
Відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.07.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 у справі №580/2402/23 за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити певні дії та зустрічним позовом ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - заступник керівника Черкаської окружної прокуратури, про визнання протиправним та скасування рішення.
14. Ухвалою Верховного Суду від 11.12.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 12.12.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Житловий будинок за адресою АДРЕСА_1, визнаний Будинком ХІХ століття, який є щойно виявленим об`єктом культурної спадщини за видом архітектури та внесений до Переліку, складеного Міністерством України у справах будівництва і архітектури "Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаської області" від 1993 р.(т.1 а.с.26).
16. Вказане підтверджено відповідними доказами, а саме "Відомості до складання Державного реєстру національного культурного надбання", складені інститутом "УКРПРОЕКТРЕСТАВРАЦІЯ", та інвентаризаційною справою № 1204 цього ж інституту (т.1 а.с.36-47).
17. Відповідно до інвентаризаційної справи культурний об`єкт складається з житлового будинку, сараю, погребу, вбиральні, паркана, воріт, що підтверджено оціночним актом по домоволодінню (т.1 а.с.40).
18. На підставі вказаних відомостей наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 №10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" житловий будинок за адресою АДРЕСА_2 перейменована за рішенням Черкаської міської ради від 14.01.2016 № 2-99), 7, м. Черкаси занесено до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури як пам`ятка "Житловий будинок кінця ХІХ століття" (т.1 а.с.30-32).
19. 01.07.2014 ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу житлового будинку стала власником будівлі за адресою АДРЕСА_1, що підтверджено відповідним договором, який посвідчений приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Романій Н.В., реєстраційний № 4664 та інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно за номером в РПНВ 11765424 (т.1 а.с.59, 51).
20. ОСОБА_1, вважаючи протиправним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 №10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині включення до нововиявленних об`єктів пам`яток архітектури "Будинок" ХІХ століття", що знаходиться за адресою м. Черкаси вулиця Піонерська (Митницька), 7, що під номером 66 в Додатку цього наказу, звернулась до суду з зустрічним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
22. Правові засади здійснення охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища врегульовано Законом України "Про охорону культурної спадщини".
23. Відповідно до статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.
24. Згідно із частиною першою статті 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
25. Частиною першою статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначені повноваження органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, до компетенції яких належить, зокрема:
- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;
- визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони;
- встановлення режиму використання пам`яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони;
- забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони;
- погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до вимог Земельного кодексу України;
- надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології), їхніх територіях та в зонах охорони, на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок;
- управління в порядку, встановленому законом, історико-культурними заповідниками державного чи місцевого значення.
26. Частиною другою статті 7 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій можуть створювати консультативні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.
Консультативні ради діють на підставі типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
27. Згідно із частиною першою статті 13 Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.
28. Приписами частин першої, другої статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини;
б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
29. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 затверджено Порядок визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Порядок № 1760).
30. У відповідності до приписів пункту 3 Порядку № 1760 облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.
31. Згідно пункту 4 Порядку № 1760 облікова документація, що передбачає виконання роботи з метою виявлення, дослідження, фіксації об`єкта культурної спадщини, визначення його антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності, складається органами охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, органами охорони культурної спадщини місцевого самоврядування згідно з їх компетенцією або уповноваженими ними установами та організаціями.
32. Приписами пункту 5 Порядку № 1760 визначено, що облікова картка об`єкта культурної спадщини повинна містити його найменування, відомості про розташування, дату утворення, первісне призначення, характер сучасного використання, ступінь схоронності, тип і вид об`єкта, наявність науково-проектної документації, а також стислий опис, фото загального вигляду, план, охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік.
33. Пунктом 10 Порядку № 1760 передбачено, що об`єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: справили значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни; безпосередньо пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей; репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців; були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю.
Критерій автентичності означає, що пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні нашарування, а також роль у навколишньому середовищі.
34. Відповідно до пункту 11 Порядку № 1760 об`єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: вплинули на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону; пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону; є творами відомих архітекторів або інших митців; є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.
35. Згідно пункту 12 Порядку № 1760 відповідність кожного об`єкта культурної спадщини критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 цього Порядку, оцінюється науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини. За результатами оцінки оформляється протокол, де зазначається, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини. Протокол надсилається центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
36. У відповідності до пункту 13 Порядку № 1760 після отримання протоколу, зазначеного у пункті 12, центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини у п`ятиденний термін передає його разом з обліковою документацією на розгляд утвореної у цьому органі експертної комісії.
Склад експертної комісії затверджує керівник центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. До складу ради входить не менш як три фахівці з науковим ступенем кандидата чи доктора наук з відповідної спеціальності.
Експертна комісія готує у п`ятиденний термін висновок щодо об`єкта культурної спадщини. Висновок підлягає затвердженню науково-методичною радою центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Зазначений висновок є підставою для занесення пам`ятки до Реєстру.
37. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
38. Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України передбачено, що культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
39. Згідно з положеннями статті 66 Основного Закону України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
40. Законом України "Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи" від 20.09.2006 № 165-V ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985 (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
41. Статтею 4 Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.
Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.
42. Відповідно до статті 9 Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. У відповідних випадках він може зобов`язати правопорушника зруйнувати новоспоруджену будівлю, якщо вона не відповідає встановленим вимогам, або реставрувати об`єкт спадщини, що охороняється, до його первісного вигляду.