ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 грудня 2023 року
м. Київ
справа №120/19320/21-а
адміністративне провадження № К/990/30989/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С. М.,
суддів: Стародуба О. П., Шарапи В. М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06.06.2022 (головуючий Мультян М. Б.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2022 (головуючий Граб Л.С., судді: Смілянець Е. С., Сторчак В. Ю.) у справі № 120/19320/21-а за позовом ОСОБА_1 до Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі також позивачка та/або ОСОБА_1 ) звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області (далі також відповідач та/або Томашпільська селищна рада), в якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення 14 сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради від 07.10.2021 № 1733 (далі також рішення № 1733);
зобов`язати Томашпільську селищну раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок комунальної форми власності для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 2,000 га, яка сформована, має кадастровий номер 0523986800:01:000:0952 загальною площею 24,92 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Томашпільської ОТГ.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 06.06.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2022, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення 14 чергової сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради від 07.10.2021 № 1733; зобов`язано Томашпільську селищну раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовним розміром 2,0 га на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
08.11.2022 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Томашпільської селищної ради, надіслана 03.11.2022, в якій скаржник просить рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2022 скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачці - ОСОБА_1 у задоволенні її позову.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2022 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 05.12.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Від відповідача відзиву не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 15.09.2021 ОСОБА_1 звернулася до відповідача із клопотанням про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (особистого селянського господарства), орієнтовною площею 2 га, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення кадастровий номер 0523986800:01:000:0952 загальною площею 24,92 га, що розташована на території Томашпільської ОТГ. До клопотання додала відповідний пакет документів, що не заперечується відповідачем.
Проте рішенням № 1733 позивачці відмовлено у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою з посиланнями на висновок постійної комісії селищної ради з питань промислової політики, підприємництва, агропромислового комплексу, земельних ресурсів, розвитку особистих підсобних господарств, охорони навколишнього природного середовища, та з питань поводження з безхазяйними відходами та комунальною власністю (далі постійна комісія).
Судами встановлено, що земельна ділянка кадастровий номер 0523986800:01:000:0952 площею 24,9200 га, на частину якої позивака бажає отримати дозвіл на розробку технічної документації щодо поділу та об`єднання земельних ділянок з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, утворена в результаті поділу земельної ділянки 0523986800:01:000:0705.
У висновку постійної комісії зазначено, що бажана позивачем земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок, право оренди на які реалізовуються на конкурсних умовах (земельних торгах).
Отже, саме висновок постійної комісії про те, що земельна ділянка кадастровий номер 0523986800:01:000:0705 площею 24,920 га в складі земельної ділянки 28,9200 га, рішенням 6 позачергової сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради № 951 включена до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах послугував підставою для відмови у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою.
Не погоджуючись з рішенням відповідача № 1733, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом у цій справі.
ІV. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В якості нормативного обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 покликалась на положення статей 4, 79-1, 81, 116, 118, 122,136 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 25 Закону України "Про землеустрій", статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та наголосила, що оскаржене рішення № 1733 прийнято без дотримання наведених норм, за відсутності визначених Законом підстав для відмови у наданні дозволу.
У відзиві на позовну заяву відповідач наголосив, що вважає позовні вимоги необґрунтованими та безпідставними з огляду на те, що рішенням 6 позачергової сесії Томашпільської селищної ради 8 скликання № 951 від 23.04.2021 сформовану земельну ділянку з кадастровим номером 0523986800:01:000:0705, площею 24,92 в складі земельної ділянки 28,92 га, було включено в Перелік земельних ділянок право оренди на які виставлено на земельні торги.
Земельна ділянка, кадастровий номер 0523986800:01:000:0952 площею 24,92 га, частину з якої бажає отримати у власність позивачка для ведення особистого селянського господарства, утворена в результаті поділу земельної ділянки, кадастровий номер 0523986800:01:000:0705. Про це зазначено комісією у висновку від 05.10.2021. При цьому відповідач вказав, що наразі земельна ділянка кадастровий номер 0523986800:01:000:0952 площею 24.92 га зазнала чергового поділу. Томашпільською селищною радою розроблено технічну документацію із землеустрою щодо поділу даної земельної ділянки на дві частини. Перша частина з кадастровим номером 0523986800:01:000:0978 площею 13,0196 га, друга частина з кадастровим номером 0523986800:01:000:0977 площею 11,9005 га. На час звернення позивача з клопотання до Томашпільської селищної ради від 15.09.2021 даний масив землі площею 24,92 в складі земельної ділянки 28.92 га включено в Перелік земельних ділянок право оренди на які виставлено на земельні торги.
Відтак зазначив, що відповідно приписів статті 136 ЗК України в разі віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності для продажу прав на них на земельних торгах, то це є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
За наведеного вище, відповідач вважає спірне рішення правомірним та таким, що прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що суду не надано доказів розміщення інформації щодо земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки із кадастровим номером 0523986800:01:000:0952 в електронній торговій системі.
Заборона відчужувати та надавати у користування земельні ділянки розпочинає свою дію не з моменту включення цієї ділянки до переліку земельних ділянок, а саме з моменту, коли конкретна земельна ділянка або права на неї вже виставлені на земельні торги.
На думку судів попередніх інстанцій, сам лише факт прийняття рішення про включення земельної ділянки в перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги, не є самостійною підставою для заборони їх відчуження та надання у користування, відповідно рішення № 1733 є протиправним та підлягає скасуванню.
Щодо вимоги позивача про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою стосовно поділу та об`єднання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, суд дійшов висновку, що позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню у спосіб зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень статті 136 ЗК України, у зв`язку із чим суди помилково зазначили, що логічне тлумачення частини п`ятої вказаної статті дозволяє дійти висновку про те, що остання може бути застосована як самостійна підстава для відмови у наданні особі дозволу на розробку проекту землеустрою лише у тому разі, якщо земельні ділянки/права на них включені до переліку земельних ділянок, які фактично вже виставлені на земельні торги, тобто знаходяться в активній стадії процедури земельних торгів/аукціону.
У зв`язку із цим, скаржник вказує, що для правильного вирішення спірних правовідносин необхідно врахувати висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 03.04.2018 у справі № 815/3059/17, від 29.03.2021 у справі № 2040/6485/18 та від 29.07.2021 у справі № 120/1317/19-а, в яких Суд вказав, що законодавцем чітко визначено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів, тому вирішальним фактором є включення земельних ділянок до переліку земель, які виставлені на земельні торги.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06.06.2022 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2022 у справі № 120/19320/21-а не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на таке.
Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було спірне рішення № 1733 прийняте у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Норми матеріального права у цій справі Суд застосовує у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
У постанові Верховного Суду від 27.01.2023 у справі № 120/19319/21-а сформовано правовий висновок про те, що дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власні фізичним або юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема шляхом її продажу на торгах. Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Практика застосування положень ЗК України сформована Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19.09.2018 у справі № П/811/7/18, від 23.11.2018 у справі № П/811/601/18, від 11.06.2019 у справі № 803/1212/18, від 20.06.2019 у справі № 349/986/18, від 08.09.2020 у справі № 125/1961/17 та від 01.06.2022 у справі № 580/2092/19.
Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до частин 1, 5 статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Набуття у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення здійснюється з урахуванням вимог статті 130 цього Кодексу.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин 1- 3 та 5 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.