ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 грудня 2023 року
м. Київ
справа №183/5631/17(2-а/183/232/17)
адміністративне провадження № К/9901/12208/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 183/5631/17
за позовом Громадської організація "Наш Новомосковськ", ОСОБА_1 до виконавчого комітету Новомосковської міської ради, третя особа Управління житлово-комунального господарства та капітального будівництва Новомосковської міської ради про визнання протиправним рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Білак С.В., суддів: Шальєвої В.А., Юрко І.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2017 року Громадська організація "Наш Новомосковськ" (далі - ГО "Наш Новомосковськ", позивач-1) та ОСОБА_1 ( ОСОБА_1, відповідач-2) звернулись до Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області з позовом до виконавчого комітету Новомосковської міської ради (далі - ВК Новомосковської МР), третя особа - Управління житлово-комунального господарства та капітального будівництва Новомосковської міської ради (далі - Управління ЖКГКБ Новомосковської МР, третя особа ), в якому просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Новомосковської міської ради від 08 вересня 2017 року № 461 "Про видалення зелених насаджень в м. Новомосковську".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 4 вересня 2017 року на площі Героїв (колишня площа ім. Леніна) міста Новомосковська Дніпропетровської області співробітниками будівельної компанії був розпочатий масовий спил дерев. Незважаючи на масові протести громадян, знищена більша частина дерев. Вказані роботи по знищенню дерев проводились без надання громаді будь-яких документів, які б підтверджували законність та обґрунтованість як самих робіт по реконструкції центральної площі міста, так і правових підстав та необхідності для винищення такої значної кількості зелених насаджень.
В процесі протестів громадськості проти спилу вказаних дерев, ініціативну групу громадян повідомлено, що вказані роботи проводяться співробітниками Товариства з обмеженою відповідальністю СК "Стройінвест" (далі - ТОВ СК "Стройінвест") в рамках реконструкції центральної площі міста Новомосковська, а замовником вказаної реконструкції виступає Департамент комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації. В подальшому громадянам було представлено копію рішення виконавчого комітету Новомосковської міської ради від 08 вересня 2017 року № 461 "Про видалення зелених насаджень в м. Новомосковську".
Позивачі вважають, що рішення виконавчого комітету Новомосковської міської ради від 08 вересня 2017 року № 461 про надання дозволу ТОВ СК "Стройінвест" на видалення зелених насаджень за адресою: м. Новомосковськ, пл. Героїв суперечить вимогам діючого законодавства України, оскільки прийняте в порушення пп.7 п. "а" статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Оскаржуване рішення стало підставою для знищення зелених насаджень площі Героїв у м. Новомосковську - 155 дерев 18 видів та принаймні 30 кущів, які були елементами благоустрою міста та об`єктами комунальної власності територіальної громади міста Новомосковська.
Позивачі вважають зазначене рішення незаконним, з підстав порушення порядку його прийняття, не інформування громадськості про заходи на площі Героїв, не врахування стану зелених насаджень, які могли бути збережені, суперечливості проекту реконструкції площі, порушення порядку утримання зелених насаджень.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 27 серпня 2018 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що суть позовних вимог та мета всього позову зводиться до незгоди з вирізкою зелених насаджень на площі Героїв в м.Новомосковську Дніпропетровської області, однак оспорюване позивачами рішення виконавчого комітету Новомосковської міської ради від 08.09.2017 року № 461 "Про видалення зелених насаджень в м. Новомосковську", в розумінні спеціальних законів, не є підставою для початку виконання будівельних робіт в рамках реконструкції об`єкту благоустрою, а є частиною передпроектної підготовки з реконструкції об`єкту благоустрою такого рівня.
Питання щодо правомірності дій виконавчого комітету при прийнятті оскаржуваного рішення, а також питання щодо правомірності дій виконавця, при проведенні початку робіт з реконструкції площі Героїв не є предметом розгляду спору, в порядку визначеному нормами КАС України.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 та Громадської організації "Наш Новомосковськ" залишено без задоволення.
Змінено мотивувальну частину рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 27 серпня 2018 року у справі №183/5631/17.
В іншій частині рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 27 серпня 2018 року залишено без змін.
6. Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції з`ясував обставин, що мають значення для справи. Висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, але мотивувальна частина рішення суду першої інстанції підлягає зміні.
Третій апеляційний суд дійшов висновку, що спірне рішення є актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання. В судовому засіданні сторони факт виконання підтвердили, а тому таке рішення не може бути скасовано, навіть в разі порушення процедури його прийняття.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 02 травня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.
Касаційна скарга обґрунтована допущенням судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального та матеріального права, що унеможливило прийняття законних та обґрунтованих рішень.
Скаржник наполягає на порушенні процедури прийняття рішення від 08 вересня 2017 року № 461 "Про видалення зелених насаджень в м. Новомосковську", а саме: неоприлюднення проекту рішення у строки встановлені статтею 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації"; неприйняття оскаржуваного рішення на позачерговому засіданні виконавчого комітету Новомосковської міської ради 08 вересня 2017 року; прийняття оскаржуваного рішення після початку видалення зелених насаджень.
ОСОБА_1 зазначив, що на відповідача покладено обов`язок забезпечити раціональне і ефективне використання комунального майна і його охорону, у тому числі і зелених насаджень. Натомість ВК Новомосковської МР не доведено раціональності видалення зелених насаджень та ефективності використання ним комунального майна у такий спосіб.
Скаржник вважає, що акт індивідуальної дії, навіть, якщо він був виконаний, все рівно може бути визнаний протиправним та скасований в судовому порядку.
6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 травня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючий суддя ОСОБА_3, суддів Гімона М.М., Бучик А.Ю.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 22 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати сідді Гімона М.М., за допомогою автоматизованої системи документообігу суду здійснено його заміну на суддю Рибачука А.І .
7. Ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
18 червня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу ОСОБА_1, а оскаржувану постанову без змін.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 13 червня 2023 року, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_3 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку", згідно з наказом Голови Верховного Суду від 08 червня 2023 року № 1723-к (№1723/0/5-23) "Про відрахування судді ОСОБА_3 зі штату Верховного Суду", проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючої судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
9. Верховний Суд ухвалою від 30 листопада 2023 року прийняв до провадження зазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 04 грудня 2023 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом начальника Управління житлово-комунального господарства та капітального будівництва Новомосковської міської ради № 68 від 06 квітня 2017 року затверджено кошторисну частину проектної документації за робочим проектом "Реконструкція площі Героїв у м. Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування".
05 вересня 2017 року затверджено акт обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню за адресою: площа Героїв у м. Новомосковську. Згідно акта Комісією оглянуто зелені насадження за адресою: м. Новомосковськ, площа Героїв, що пов`язано зі здійсненням реконструкції площі Героїв у м. Новомосковськ (відповідно робочого проекту "Реконструкція площі ім. Леніна в м. Новомосковську (І та II черги будівництва)"). Проектом передбачено насадження нових 195 декоративних дерев та кущів, а також здійснення благоустрою території.
Рішенням виконавчого комітету Новомосковської міської ради від 08 вересня 2017 року за № 461, на виконання статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування", статті 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2006 року № 1045 "Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах України" (зі змінами), на підставі акту обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню від 05 вересня 2017 року, згідно проекту реконструкції площі Героїв в м. Новомосковську, надано дозвіл ТОВ СК "Стройінвест" на видалення зелених насаджень.
Виконавчий комітет Новомосковської міської ради своїм рішенням № 462 від 08 вересня 2017 року не нараховував відновну вартість зелених насаджень, що підлягають видаленню в м. Новомосковську на площі Героїв при реконструкції, згідно робочого проекту "Реконструкція площі Героїв в м. Новомосковську (І та ІІ черги будівництва), в зв`язку з тим, що сплата відновної вартості зелених насаджень, у разі реконструкції або капітального ремонту об`єкту благоустрою, що споруджується за рахунок коштів державного чи місцевого бюджету не проводиться.
Судами встановлено, що фінансування реконструкції площі Героїв в м. Новомосковську Дніпропетровської області здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету. Рішенням сесії Новомосковської міської ради від 16 березня 2017 року № 366 права замовника для здійснення реконструкції площі Героїв в м. Новомосковську передано до департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської облдержадміністрації. Вищевказаним департаментом проведена тендерна процедура та визначено переможця - ТОВ "СК "Стройінвест". Замовник одержав дозвільну документацію про початок виконання будівельних робіт.
Не погодившись з правомірністю рішення виконавчого комітету Новомосковської міської ради від 08 вересня 2017 року № 461 "Про видалення зелених насаджень в м. Новомосковську", Громадська організація "Наш Новомосковськ" та ОСОБА_1 звернулись до суду з цим позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Ключовим питання при розгляді цієї справи є, чи може бути скасоване рішення виконавчого комітету Новомосковської міської ради від 08 вересня 2017 року № 461 "Про видалення зелених насаджень в м. Новомосковську" за умови його невідповідності нормам законодавства та у разі, якщо воно вже виконане.
Відповідно до частини 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Згідно із частинами першої, третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
В преамбулі Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР зазначено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За змістом статті 4 вищевказаного Закону місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, народовладдя, законності, гласності.
Як зазначено у частині першій статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, а система місцевого самоврядування, за змістом частини першої статті 5 цього ж Закону, включає, окрім територіальної громади та інших суб`єктів, також й виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
У розумінні частини першої статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Згідно з підпунктом 7 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
Відповідно до частини першої статті 1 Законі України "Про благоустрій населених пунктів" від 6 вересня 2005 року № 2807-IV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Дія Закону України "Про благоустрій населених пунктів" цього Закону поширюється на відносини, що виникають у сфері благоустрою населених пунктів, і спрямовується на створення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля, збереження і охорону навколишнього природного середовища, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення (частина друга статті 4).
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 2 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" благоустрій населених пунктів передбачає, окрім іншого, створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.
Система благоустрою населених пунктів включає, зокрема, визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів, організацію благоустрою населених пунктів, а також здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів.
Повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів визначені статтею 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", відповідно до пункту 12 частини другої якої до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.