ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 640/13105/21
адміністративне провадження № К/990/33263/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу заступника Генерального прокурора України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2022 року (прийняте судом у складі судді Арсірія Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Епель О.В., суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Рестін" (далі - ТОВ "НВП "Рестін") до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дій, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2021 року ТОВ "НВП "Рестін" звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України про:
- визнання протиправною і скасування відмови Міністерства культури та інформаційної політики України, викладеної в листі від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19 у погодженні проектної документації об`єкта: "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва";
- визнання погодженою Міністерством культури та інформаційної політики України вказаної проектної документації об`єкта: "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва".
- зобов`язання відповідача видати позивачу дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті: "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва".
На обґрунтування заявлених позовних вимог ТОВ "НВП "Рестін" зазначило, що відповідач пропустив визначені законодавством строки для погодження проектної документації та розгляду питання щодо надання відповідного дозволу на проведення земляних робіт, а тому, Позивач вважає, що в цьому випадку підлягає застосуванню принцип мовчазної згоди, за яким він набув право на здійснення відповідної діяльності, щодо якої товариство зверталось до Міністерства.
Крім того, позивач зазначив, що станом на час виникнення спірних правовідносин не були визначені та затверджені в порядку, передбаченому чинним законодавством, ані межі історичного ареалу м. Києва, ані опорний план м. Києва, і жодні правові підстави для відмови у погодженні поданої ним проєктної документації та/або для відмови у видачі дозволу на проведення земляних робіт були відсутні.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2022 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною і скасовано відмову Міністерства культури та інформаційної політики України, викладену в листі від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19, у погодженні проектної документації об`єкта "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва".
Зобов`язано Міністерство культури та інформаційної політики України видати позивачу дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва".
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 жовтня 2022 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що станом на час виникнення спірних правовідносин (серпень 2019 року) відповідачем не було затверджено меж та режимів використання території історичного ареалу міста Києва, а наказ від 02.08.2021 № 599 до таких правовідносин не застосовується, оскільки прийнятий майже через два роки після звернення позивача до Міністерства.
Разом із тим, суд зазначив, що відповідно до чинного законодавства межі історичного ареалу міста Києва повинні бути визначені в історико-архітектурному опорному плані у складі Генерального плану міста Києва, а не лише в науково-проектній документації, затвердженій наказом Мінкультури.
При цьому, суд зауважив, що відповідач не надав доказів на підтвердження того, де саме знаходяться межі історичного ареалу міста Києва, згідно з його наказом № 599 від 02.08.2021, доказів на підтвердження того, що земельна ділянка для спірного будівництва об`єкта взагалі знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва, які визначені таким наказом, доказів на підтвердження того, що межі історичного ареалу міста Києва, встановлені науково-проектною документацією, яка затверджена зазначеним наказом № 599, визначені в історико-архітектурному опорному плані у складі Генерального плану міста Києва.
Крім того, суд вказав, що копія довідки (витягу) з Містобудівного кадастру, на яку посилається відповідач, не містить жодного посилання на вказаний ним в обґрунтування своїх заперечень наказ № 599 від 02.08.2021.
Суд зазначив, що доводи відповідача взагалі не стосуюся предмета судового розгляду в цій справі.
Таким чином, суд дійшов висновку, що зважаючи на відсутність належним чином затверджених меж історичного ареалу міста Києва, меж та режимів використання зон охорони у місті Києві станом на час існування спірних правовідносин, у відповідача не було підстав вважати, що спірний об`єкт знаходиться у межах історичного ареалу та, як наслідок, підстав для відмови позивачу в погодженні поданої ним проектної документації.
Разом із тим, суд установив, що відповідачем не було дотримано строку погодження проектної документації, тобто не було своєчасно надано позивачу відповіді щодо результатів розгляду заяви товариства, а тому, згідно з принципом мовчазної згоди, така заява вважається задоволеною, а подана позивачем проектна документація - погодженою.
Також, суд зазначив, що погодження проектної документації зумовлює необхідність видачі позивачу дозволу на проведення відповідних земляних робіт.
При цьому, суд вказав, що позивачем були дотримані вимоги щодо якості та кількості документів, наданих відповідачу з метою одержання вказаного дозволу, і підстави для відмови в його видачі відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
28 листопада 2022 року заступник Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати, постановлені у цій справі судові рішення, та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі посилається на те, що судами неправильно застосовано норми матеріального права, а саме: абзац 10 частини першої статті 1, частини шостої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Крім того судами не застосовано норми матеріального права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах, а саме: частини третю, четверту статті 54, статтю 66 Конституції України, статті 6-1, 14-1, 24, частини першу, другу, сьому статті 32, статтю 37 закону України "Про охорону культурної спадщини", частину п`яту статті 4, частину п`яту статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та постанову Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2010 року № 725 "про затвердження переліку певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, які можуть провадитися на підставі подання декларації про провадження господарської діяльності".
Зазначає, що судами допущено порушення норм процесуального права, а саме статті 2, 12, 71, 73, 76, 90, 123, 242 КАС України.
Посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій унаслідок безпідставного ототожнення понять "історичного ареалу" та "охоронних зон" неправильно визначено характер спірних правовідносин та зроблено необґрунтований висновок щодо відсутності в відповідача підстав для відмови позивачу у погодженні поданої ним проектної документації та видачі дозволу на проведення земляних робіт.
Зазначає, що в зону охорони пам`ятки входять охоронна зона, зони регулювання забудови, охоронюваного ландшафту і археологічного культурного шару в межах яких діє спеціальний режим їх використання.
Земельна ділянка, з приводу якої Позивач звернувся до Відповідача щодо погодження проектної документації та проведення земляних робіт, розташована на одній вулиці з будинками, які є пам`яткою місцевого значення (у них жив Микола Лисенко, Михайло Старицький, мешкав Панас Саксаганський ), межує з будинком № 96 по вул. Жилянській, який є пам`яткою історії, а тому, на переконання Апелянта, така ділянка знаходиться в охоронюваній зоні Музею, в історичному ареалі м. Києва, в його Центральній планувальній зоні, є режимним об`єктом і містить заборону нового будівництва.
Факт розташування земельної ділянки по вул. Жилянській, 96 А м. Києва в охоронній зоні Музею в межах якої діє спеціальний режим її використання є обов`язковим для урахування під час її використання та здійснення на ній діяльності, у тому числі земельних та будівельних робіт.
Межі та режими використання історичних ареалів м. Києва визначено Історико-містобудівним опорним планом міста у складі Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804.
Посилається на те, що територія в межах охоронних зон не могла і не може використовуватись, зокрема, для нового будівництва.
Йдеться у скарзі й про те, що суди безпідставно дійшли висновку про те, що принцип мовчазної згоди може бути застосований у спірних правовідносинах. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25.08.2010 № 725 "Про затвердження переліку певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, які не можуть провадитися на підставі подання декларації про провадження господарської діяльності" без дозволу уповноваженого органу не можуть проводитися роботи на пам`ятках національного та місцевого значення, їх територіях та в зонах охорони, а також в історичних ареалах населених місць, що унеможливлює застосування до цих видів господарської діяльності принципу мовчазної згоди.
Зазначає також про те, що у позивача початок відліку строку звернення до суду настав 22.08.2019, тобто після надання Міністерством відповіді про відмову в погодженні проектної документації та видачі дозволу на виконання земляних робіт. Проте до суду позивач звернувся лише 12.05.2021, тобто майже через два роки після згаданої відповіді. Тобто позивачем пропущено строк звернення до суду.
Посилається на те, що подані позивачем документи не відповідають вимогам законодавства у сфері охорони культурної спадщини, Генеральному плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, серед іншого, унеможливлює застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди.
Зазначає, що суди перебрали на себе повноваження органу виконавчої влади, зобов`язавши відповідача видати дозвіл на проведення земляних робіт.
Оцінка документації безпосередньо не проводилась, не досліджено її змісту, не встановлено, які рішення нею передбачено у сфері охорони і збереження культурної спадщини та чи відповідають вони наведеним нормативно-правовим актам і містобудівній документації.
Також зазначає, що суд першої інстанції безпідставно розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження.
Посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, та судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
У відзиві на касаційну скаргу Міністерство культури та інформаційної політики України просить її задовольнити
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.11.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Верховний Суд ухвалою від 05 грудня 2022 року відкрив касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2023 року прийнято заяву Музею видатних діячів української культури Лесі Українки, Миколи Лисенка, Панаса Саксаганського, Михайла Старицького про приєднання до касаційної скарги Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ТОВ "НВП "Рестін" є замовником будівництва об`єкту "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва".
Земельна ділянка, на якій планується будівництво вказаного об`єкта, належить позивачу на праві оренди, відповідно до договору оренди від 14.09.2020, рішення Київської міської ради від 29.04.2010 № 679/4117 та судових рішень у справі № 910/7795/16.
Позивачем розроблена проектна документація щодо вказаного об`єкта будівництва, яка пройшла експертизу (експертний звіт ТОВ "Укрбудекспертиза" від 21.01.2015 № 3-178-14-ЕП/КО), отримано дозвіл на виконання будівельних робіт від 26.05.2015 № IV 115151470004, погодження Державної авіаційної служби України від 06.02.2019 щодо місця розташування та висоти об`єкта будівництва.
Крім того, НДІ пам`яткоохоронних досліджень Міністерства культури і туризму України розроблено відповідне історико-містобудівне обґрунтування, а також проведення відповідного будівництва погоджено Київською міською організацією Українського товариства пам`яток історії та культури.
Інститутом археології НАН України Позивачу видано довідку-погодження від 11.06.2018 № 125/01-15-492 та укладено договір від 22.05.2018 № 62-А-18 щодо проведення археологічних досліджень на земельній ділянці.
Позивач звернувся до відповідача із заявою від 18.07.2019 (вих. № 18-07/2) про погодження проектної документації на об`єкт "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва".
До вказаної заяви позивачем було додано відповідну проектну документацію та історико-містобудівне обґрунтування.
Зазначена заява прийнята та зареєстрована відповідачем 18.07.2019 за № 1318/0/60-19.
Не отримавши від відповідача відповіді щодо результатів розгляду поданої заяви на погодження проектної документації, позивач повторно звернувся до Мінкультури з листом від 23.01.2020 № 23/01-1 щодо погодження проектної документації.
У вказаному листі ТОВ "НВП "Рестін" зазначило, що відповідна проектна документація була передана Мінкультури листом від 18.07.2019 № 18-07/2.
Лист ТОВ "НВП "Рестін" від 23.01.2020 відповідачем отримано та зареєстровано 24.01.2020 за № 3302/20.1-20.
Листом від 24.02.2020 № 2843/6.11.1 відповідач повідомив позивача, що результат розгляду проектної документації надано замовнику листом Міністерства культури України від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19.
У лютому 2021 року позивач звернувся до Міністерства культури та інформаційної політики України із запитом на отримання публічної інформації щодо надання копії листа відповідача від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19.
На зазначений запит відповідачем надіслано лист від 07.05.2021 № 1298/095-145/21/13.1, до якого додано копію листа Міністерства культури України від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19.
У вказаному листі від 22.08.2019 зазначено, що 01.01.2019, з набуттям чинності редакцією пункту 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92, розроблення проєктної документації на нове будівництво, реконструкцію чи капітальний ремонт в історичних ареалах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) необхідно здійснювати з урахуванням умов та обмежень, зазначених в історико-архітектурному опорному плані такого історичного населеного місця, розробленого та погодженого згідно з вимогами законодавства і державних норм, в тому числі, з Міністерством культури України.
Разом з тим, відповідач вказав, що станом на момент підготовки цього листа матеріали історико-архітектурного опорного плану міста Києва у встановленому законом порядку до Міністерства культури України не надходили, а тому, беручи до уваги відсутність правових підстав для погодження, що випливає з вищезазначеного, Міністерство культури України, відмовляє в погодженні поданої на розгляд проектної документації.
Крім того, 18.07.2019 позивач звернувся до відповідача із заявою № 18-07/1 про видачу дозволу на проведення земляних робіт на об`єкті: "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва".
Не отримавши відповіді про результати надання адміністративної послуги, позивач у лютому 2021 року звернувся до відповідача із запитом на отримання публічної інформації про надання відповідачем інформації щодо результатів розгляду заяви про видачу дозволу на проведення земляних робіт на об`єкті.
У відповіді № 1298/095-145/21/13.1 від 07.05.2021 відповідач повідомив, що згідно з вимогами законодавства у сфері охорони культурної спадщини, дозвіл на проведення робіт на території історичного ареалу населеного пункту надається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охороні культурної спадщини, на підставі, в тому числі, погодженої у встановленому законодавством порядку з відповідним органом охорони культурної спадщини проектної документації, а тому Міністерство культури та інформаційної політики Україні повернеться до розгляду можливості видачі зазначеного дозволу після надання погодження в порядку, встановленому законодавством і державними нормами, у тому числі, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, проектної документації об`єкта будівництва.
Позивач, вважаючи протиправною бездіяльності відповідача щодо нерозгляду вказаної заяви, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про таке.
Суди попередніх інстанції, зобов`язуючи Міністерство культури та інформаційної політики України видати позивачу дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті "Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва", пославшись, зокрема на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 27.02.2019 у справі № 826/5755/17 та від 03.04.2020 у справі № 640/21505/18, виходили із того, що станом на час виникнення спірних правовідносин у відповідача не було достатніх та необхідних правових підстав для застосування до спірного об`єкту будівництва відповідних заборон, обумовлених розташуванням в історичному ареалі м. Києва та його Центральній планувальній зоні, оскільки юридичне значення затвердження Мінкультури науково-проектної документації фактично полягає у реалізації спеціального уповноваженого органу наданої йому компетенції з визначення конкретних об`єктів охорони культурної спадщини та правового режиму їх використання, що включає в себе, зокрема, обмеження із забудови конкретних земельних ділянок, позаяк, відсутність такого затвердження виключає наявність достатніх правових підстав для встановлення суб`єкту містобудування відповідних імперативних граничних нормативів забудови, зокрема щодо висотності об`єкта.
Проте, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21 відступив від висновків Верховного Суду, викладених у зазначених вище постановах, стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходяться в межах історичного ареалу м. Києва.
Вирішуючи питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, Суд виходив із такого.
Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини":
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;
- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Суд звернув увагу й на те, що Законом України "Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства" від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції (пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.
Абзацами першим-третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001- 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.
28 березня 2002 року на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 "Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року".
Судова палата взяла до уваги те, що норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 2 червня 2011 року № 64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час ухвалення вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України від 20 квітня 2000 року № 1699-III "Про планування і забудову територій" та Закон України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII "Про основи містобудування".
Зокрема, відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України "Про планування і забудову територій" (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28 березня 2002 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.
Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно зі встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.
За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України "Про планування і забудову територій" генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.
За змістом статті 12 Закону України "Про планування і забудову територій" генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.
При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (частина перша статті 18 Закону України "Про планування і забудову територій").
Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначались Законом України "Про основи містобудування", який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України "Про основи містобудування" є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.
Абзацами першим-п`ятим статті 5 Закону України "Про основи містобудування" встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.
Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.
За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.