ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 160/17894/22
адміністративне провадження № К/990/26625/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А. та судді Чиркіна С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до виконавчого комітету Дніпровської міської ради
про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акта
за касаційною скаргою виконавчого комітету Дніпровської міської ради
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Олефіренко Н.А., Білак С.В., Шальєвої В.А. від 9 травня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до суду з позовом до виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі - виконком Дніпровської міськради, відповідач), в якому просила визнати протиправним та нечинним Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання, затверджене рішенням виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року (далі - Положення № 385).
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що спірне Положення № 385 суперечить імперативним приписам акта вищої юридичної сили, а саме: Положенню про порядок обстеження стану жилих будинків з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання жилих будинків і жилих приміщень непридатними для проживання, затвердженому постановою Ради Міністрів Української РСР від 26 квітня 1984 року № 189 (далі - Положення № 189), оскільки, на відміну від Положення № 189, фактично наділяє Комісію виключними повноваженнями з приводу самостійного обстеження житлових будинків. Позивачка вважає, що, наділивши Комісію такими повноваженнями, відповідач запровадив менш прозорий механізм обстеження стану жилих будинків, фактично виключивши стадію обстеження стану жилих будинків інженерно-технічними працівниками житлово-експлуатаційних організацій з одночасним залученням громадськості та отриманням висновку від уповноваженого органу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 березня 2023 року у задоволені позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Положення № 385 затверджено рішення виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року, яке є чинним та не оскаржувалося позивачкою у судовому порядку. За висновком суду першої інстанції, оскільки вказане рішення виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року не оскаржене у судовому порядку, то, відповідно, позивачкою обрано неефективний спосіб відновлення порушеного права, а тому відсутні підстави для скасування Положення № 385, адже це не призведе до відновлення її порушених прав. Крім того, у процесі дослідження змісту спірного Положення № 385 та Положення № 189 судом першої інстанції не установлено основоположних відмінностей між ними.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" задоволено частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 березня 2023 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року про затвердження Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання. У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення виконкому Дніпровської міськради від 24 лютого 2022 року № 385, яким затверджено Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним та технічним вимогам та визнання житлових будинків житлових приміщень непридатними для проживання, має ознаки регуляторного акта, з огляду на що, під час його прийняття відповідач мав дотримуватися встановленого для регуляторних актів порядку.
Вищевикладені висновки суд апеляційної інстанції зробив з посиланням на правову позицію, викладену у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, та Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
7. Третій апеляційний адміністративний суд в оскаржуваній постанові від 9 травня 2023 року також зазначив, що єдиною належною та допустимою підставою віднесення будинку позивачки до такого, що перебуває в аварійному стані, може бути рішення виконавчого органу відповідної місцевої ради, прийняте на підставі обстеження в установленому чинним законодавством порядку стану житлового будинку, з наступним затвердженням сесією цієї ради.
Такі висновки суд апеляційної інстанції зробив з посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 4 грудня 2019 року у справі № 760/6275/19, від 18 грудня 2019 року у справі № 760/7956/19, від 19 грудня 2019 року у справі № 760/7471/19, від 29 січня 2020 року у справі № 760/7000/19.
8. Крім того, суд апеляційної інстанції з метою забезпечення ефективного захисту інтересів позивачки вийшов за межі позовних вимог та визнав протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконкому Дніпровської міськради від 24 лютого 2022 року про затвердження Положення № 385.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконком Дніпровської міськради звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 березня 2023 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано положення пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, частини першої статті 19 ЦПК України, що призвело до порушення правил судової юрисдикції. Відповідач стверджує, що суд апеляційної інстанції помилково вказав про порушення майнових прав позивача саме рішенням виконкому Дніпровської міськради від 24 лютого 2022 року № 385 та у зв`язку з цим зазначає, що вказаний спір має в основі приватно-правовий характер та повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства.
11. Скаржник наголошує, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що єдиною належною та допустимою підставою віднесення будинку позивачки до такого, що перебуває в аварійному стані, може бути рішення виконавчого органу відповідної місцевої ради, прийнятого на підставі обстеження у встановленому чинним законодавством порядку стану житлового будинку, з наступним затвердженням сесією цієї ради.
12. Як на підставу відкриття касаційного провадження скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме - відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
13. Від ОСОБА_1 відзиву на касаційну скаргу виконкому Дніпровської міськради не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення з ідентифікатором № 0102938276789 ухвалу Верховного Суду від 10 серпня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 160/17894/22 позивачка отримала 1 вересня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу подано до Суду 31 липня 2023 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 10 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 160/17894/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу виконкому Дніпровської міськради.
16. Від виконкому Дніпровської міськради надійшло клопотання про зупинення дії оскаржуваної постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 4 грудня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установлено, що рішенням виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року затверджено Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання.
18. Цим же Рішенням створено комісію щодо обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень і затверджено її посадовий склад.
19. У пункті 5 вказаного Положення зазначено, що у разі, якщо під час обстеження стану жилих будинків буде виявлено невідповідність санітарним і технічним вимогам цих будинків (жилих приміщень), яку можливо і доцільно усунути шляхом проведення капітального ремонту, житлово-експлуатаційна організація вирішує в установленому порядку питання про проведення такого ремонту підлягають жилі будинки державного і громадського фонду.
У разі неможливості або недоцільності проведення капітального ремонту житлово-експлуатаційна організація вносить до виконкому районної, міської, районної у місті Ради народних депутатів пропозицію про визнання жилого будинку (жилого приміщення) таким, що не відповідає вказаним вимогам і є непридатним для проживання.
20. Згідно із пунктом 8 Положення № 385 Комісія може самостійно обстежувати житлові будинки (житлові приміщення) для ініціювання питання визначення їх такими, що не відповідають санітарним і технічним вимогам та є непридатними для проживання.
21. Рішенням виконкому Дніпровської міськради від 10 травня 2022 року № 501 визнано житловий будинок літ. А-1 по АДРЕСА_1 таким, що не відповідає санітарним і технічним вимогам та є непридатним для проживання (аварійним) відповідно до акта комісії щодо обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень.
22. Правовою підставою для прийняття цього рішення слугував Порядок № 385, а також акт обстеження стану житлового будинку, розташованого за адресою: будинок АДРЕСА_2, який належить позивачці на праві приватної власності.
23. Не погоджуючись із прийнятими відповідачем рішеннями, які надали можливість останньому вчинити дії щодо демонтажу житлового будинку літ. А-1 по АДРЕСА_1, який належить позивачу на праві приватної власності, ОСОБА_1 звернулась до суду за захистом своїх прав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. Одним із доводів касаційної скарги є порушення судом апеляційної інстанції правил юрисдикції, оскільки, на думку скаржника, виходячи з положень пункту 1 частини першої статті 19 КАС України та частини першої статті 19 ЦПК України, цей спір носить приватно-правовий характер і має розглядатися у порядку цивільного судочинства.
32. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
33. Предметом спору в справі, яка переглядається, є Положення № 385, затверджене рішенням виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року, яким визначено порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання у місті Дніпро.
Вказане Положення № 385 має ознаки нормативно-правового акта, про що зазначено у позові та з чим погодилися суди першої та апеляційної інстанцій, здійснивши розгляд справи з особливостями, визначеними статтями 264-265 КАС України.
34. Як убачається зі змісту позовної заяви, звернення до суду позивачка обґрунтувала тим, що на підставі Положення № 385 було проведено обстеження будинку за адресою: АДРЕСА_3, в якому їй на праві власності належить квартира, та визнано цей будинок непридатним для проживання, а також видано дозвіл на його знесення. Цим позивачка підтверджує факт застосування до неї спірного Положення № 385. При цьому протиправність вказаного Положення обґрунтовано його невідповідністю акту вищої юридичної сили, а саме - Положенню № 189.
35. Таким чином, у справі, яка переглядається, предметом спору є перевірка правомірності рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого ним на виконання його владних управлінських функцій, яке має ознаки нормативно-правового акта.
36. Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування визначені статтями 264-265 КАС України.
37. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
38. Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.
39. З аналізу цих статей убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.
40. Практика застосування статей 264-265 КАС України, яка підтверджує належність спорів, що виникають з оскарження актів органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру, до юрисдикції адміністративних судів, міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21, від 26 вересня 2023 року у справі № 320/2015/22 та від 24 жовтня 2023 року у справі № 380/15810/21.
41. На цій підставі колегія суддів вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що спірне Положення № 385 має ознаки нормативно-правового акта, а спір щодо оскарження його правомірності належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.
42. Разом з тим, висновки суду апеляційної інстанції про належність Положення № 385 до регуляторних актів, є необґрунтованими, з огляду на таке.
43. Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;