ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 листопада 2023 року
м. Київ
cправа № 911/2523/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. - головуючого, Берднік І.С., Міщенка І.С.
секретар судового засідання - Дерлі І.І.,
за участю представників:
Офісу ГП - Кондратюка Д.А.,
позивача-1 - не з`явились,
позивача-2 - не з`явились,
відповідача-1 - не з`явились,
відповідача-2 - не з`явились,
розглядаючи у відкритому судовому засіданні матеріали касаційної скарги заступника керівника Київської обласної прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 11.07.2023 (у складі колегії суддів: Шаптала Є.Ю. (головуючий), Гончаров С.А., Яковлєв М.Л.)
та рішення Господарського суду Київської області від 19.02.2021 (суддя Щоткін О.В.)
за позовом першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі:
1. Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства,
2. Державного підприємства "Білоцерківське лісове господарство"
до:
1. Білоцерківської районної державної адміністрації Київської області (правонаступник Сквирської районної державної адміністрації),
2. Фізичної особи-підприємця Ільченка Володимира Анатолійовича
про зобов`язання повернути земельну ділянку,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст та підстави позовних вимог
1.1. Перший заступник керівника Білоцерківської місцевої прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Київської області з позовом в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства і Державного підприємства "Білоцерківське лісове господарство" (далі - Позивач, ДП "Білоцерківський лісгосп") до Сквирської районної державної адміністрації (далі - Відповідач 1, Сквирська РДА) та фізичної особи-підприємця Ільченка Володимира Анатолійовича (далі - Відповідач 2, ФОП Ільченко В.А.), в якому просив суд зобов`язати ФОП Ільченка В.А. повернути у власність держави з правом постійного користування ДП "Білоцерківський лісгосп" земельну ділянку площею 2,4573 га з кадастровим номером 3224082400:03:016:0003, яка розташована в адміністративних межах Кам`яногребельської сільської ради Сквирського району Київської області.
1.2. В обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначає, що Сквирською РДА без погодження постійного користувача ДП "Білоцерківський лісгосп", було прийняте розпорядження від 11.10.2005 за № 474 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право оренди на земельну ділянку водного фонду СПД Ільченку В.А. для риборозведення в межах Кам`яногребельської сільської ради Сквирського району Київської області" та в подальшому передана в оренду ФОП Ільченку В.А. земельна ділянка лісогосподарського призначення із наданням не передбаченому законом суб`єкту та для невизначених земельним і лісовим законодавством цілей.
2. Короткий зміст рішень господарських судів попередніх інстанцій
2.1. Рішенням Господарського суду Київської області від 19.02.2021 у справі №911/2523/20 позов першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державного підприємства "Білоцерківське лісове господарство" залишено без розгляду. У задоволенні позову першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства відмовлено.
2.2. Суд першої інстанції дійшов висновку, що Прокурором не надано достатніх належних і допустимих доказів, які б підтверджували, що спірна земельна ділянка належить до земель лісового фонду та перебуває в постійному користуванні ДП "Білоцерківський лісгосп".
2.3. Також місцевий господарський суд виходив з того, що у Прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в особі ДП "Білоцерківський лісгосп", у зв`язку з чим залишив позов, поданий Прокурором в інтересах держави в особі ДП "Білоцерківський лісгосп", без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
2.4. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 11.07.2023 у справі №911/2523/20 апеляційну скаргу заступника Київської обласної прокуратури залишено без задоволення, а рішення Господарського суду Київської області від 19.02.2021 у справі № 911/2523/20, залишено без змін.
2.5. Апеляційна інстанція погодилась із висновком суду першої інстанції про те, що Прокурором не надано достатніх належних і допустимих доказів, які б підтверджували, що спірна земельна ділянка належить до земель лісового фонду та перебуває в постійному користуванні ДП "Білоцерківський лісгосп", з огляду на що дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
2.6. Колегія суддів апеляційної інстанції вказувала на те, що матеріали справи не містять документів, якими було б установлено межі та розміри земельних ділянок лісового фонду, які передавалися у постійне користування, не містять затверджених у встановленому порядку планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування станом на момент видачі спірного розпорядження, що, в свою чергу, спростовує твердження Прокурора щодо перебування спірної земельної ділянки лісового фонду в постійному користуванні ДП "Білоцерківський лісгосп".
2.7. Суд апеляційної інстанції, дослідивши докази, якими Прокурор, обгрунтував віднесення спірної земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення ДП "Білоцерківський лісгосп", а саме, лист виробничого об`єднання "Укрдержліспроект" від 20.08.2019 № 595 з фрагментом з публічної кадастрової карти з нанесеними межами частини кварталу № 81 і таксаційних виділів Сквирського лісництва ДП "Білоцерківський лісгосп" та межами земельної ділянки згідно наданого кадастрового номеру станом на 2015 рік, а також лист ДП "Білоцерківський лісгосп" від 07.08.2019 № 428, до якого додано, зокрема, копії витягу з таксаційного опису земельних ділянок лісового фонду Сквирського лісництва на 2 арк. та викопіювання з плану насаджень Сквирського лісництва ДП "Білоцерківський лісгосп" на 1 арк., зазначає, що інформація у наданих до матеріалів справи листах є неконкретизованою, оскільки у них не вказано, на підставі яких конкретно планово-картографічних матеріалів були підготовлені листи та які дані Державного земельного кадастру та/або інші облікові дані управління використані.
2.8. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про безпідставність посилання Прокурора на вказані листи з додатками до них, як на правовстановлюючі документи, оскільки останні за своїм змістом не є матеріалами лісовпорядкування згідно зі статтею 48 Лісового кодексу України та не затверджені в установленому порядку. Належні докази, які б підтверджували право постійного користування ДП "Білоцерківський лісгосп" на спірну земельну ділянку Прокурором надані не були.
3. Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги та позиції інших учасників справи
3.1. У касаційній скарзі Прокурор просить скасувати рішення Господарського суду Київської області від 19.02.2021 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 11.07.2023 у справі №911/2523/20 і прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог прокуратури у справі №911/2523/20 в повному обсязі.
3.2. Вимоги скарги обґрунтовані тим, що вказані судові рішення обох інстанцій не відповідають нормам матеріального права (статті 16, 391 Цивільного кодексу України, статті 20, 21, 116, 122, 149 Земельного кодексу України) та поставлені з порушенням вимог процесуального законодавства (статей 75, 76, 77, 78, 79, 80, 86 Господарського процесуального кодексу України) та загалом принципів здійснення правосуддя, якими є законність, всебічне, повне об`єктивне дослідження обставин справи, рівність та змагальність сторін (статті 2, 11, 13, 73-74, 76-80, 86, 91, 236 Господарського процесуального кодексу України), а суди застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норми права, викладених у постановах Верховного Суду у подібних правовідносинах, зокрема: від 18.03.2020 у справі №129/1033/13-ц, від 17.12.2019 у справі №915/1456/15 від 02.10.2018 у справі №910/18036/17, від 23.10.2019 у справі №917/1307/18, від 18.11.2019 у справі №902/761/18, від 04.12.2019 у справі №917/2101/17, від 12.06.2019 у справі №487/10128/14, від 28.11.2018 у справі №504/2864/13-ц, від 04.07.2018 у справі №653/1096/16-ц і від 13.11.2019 у справі №361/6829/16.
3.3. Відповідачі правом на подачу відзиву у справі №911/2523/20 за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури, не скористались.
4. Обставини встановлені судами
4.1. Сквирською РДА 11.10.2005 видано розпорядження № 474 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право оренди на земельну ділянку водного фонду СПД Ільченку Володимиру Анатолійовичу для риборозведення в межах Кам`яногребельської сільської ради Сквирського району Київської області", яким:
- затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право оренди на земельну ділянку водного фонду СПД Ільченку Володимиру Анатолійовичу в межах Кам`яногребельської сільської ради Сквирського району Київської області (пункт 1);
- надано в оренду СПД Ільченку Володимиру Анатолійовичу земельну ділянку водного фонду загальною площею 2,4573 га, в тому числі під водою 1,2435 га, прибережна захисна смуга 1,2138 га (інші захисні насадження 0,3649 га, заболочені землі 0,8489 га) для риборозведення строком на 49 років, з дати державної реєстрації оренди земельної ділянки водного фонду (пункт 2).
4.2. В подальшому між Сквирською РДА (орендодавець) та суб`єктом підприємницької діяльності Ільченком В.А. (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки водного фонду та водного об`єкту 28.04.2005 (далі - договір оренди), відповідно до п. 1 якого орендодавець на підставі розпорядження від 11.10.2005 № 474 надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку водного фонду та водний об`єкт для риборозведення, що знаходяться в межах Кам`яногребельської сільської ради.
За умовами п. 2, 4 договору оренди, в оренду передається земельна ділянка водного фонду загальною площею 1,2138 га, у тому числі прибережна захисна смуга 1,2138 га (з них інші захисні насадження 0,3649 га, болота 0,8489 га). В оренду передається водний об`єкт площею 1,2435 га, у тому числі під водою 1,2435 га.
Передача в оренду земельної ділянки в оренду здійснюється за проектом землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки водного фонду, розробленим ТОВ "Геотехцентр" та затвердженим розпорядженням голови Сквирської райдержадміністрації від 11.10.2005 № 474 (п. 18 договору оренди).
Згідно з п. 19 договору оренди передача земельної ділянки орендарю здійснюється у 10-денний термін після державної реєстрації цього договору за актом приймання-передачі.
Земельна ділянка вільна від будь-яких майнових прав і претензій третіх осіб (п. 26 договору оренди).
У прикінцевих положеннях договору оренди сторонами погоджено, що договір набирає чинності після підписання сторонами та його державної реєстрації.
4.3. Договір оренди зареєстровано Сквирським районним відділом Київської регіональної філії Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" при Держкомземі України, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 05.05.2006 за № 04060220000.
4.4. Згідно з актом приймання-передачі орендованої земельної ділянки водного фонду від 28.04.2006 орендодавець передав, а орендар прийняв в користування орендовану за договором оренди між сторонами від 05.05.2006 земельну ділянку водного фонду площею 1,2138 га, у тому числі прибережна захисна смуга 1,2138 га (з них інші захисні насадження 0,3649 га, болота 0,8489 га) для риборозведення.
4.5. На підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 46869729 від 15.05.2019, державним реєстратором Сквирської РДА Харченко М.І. внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис про реєстрацію за ФОП Ільченком В.А. права оренди земельної ділянки з кадастровим номером 3224082400:03:016:0003 за адресою: Київська обл., Сквирський р-н, Кам`яногребельська сільська рада.
4.6. Як вбачається зі змісту позовної заяви, Прокурор, стверджуючи про те, що розпорядження Сквирської РДА від 11.10.2005 за № 474 суперечить вимогам земельного та лісового законодавства України, посилається на те, що розпорядженням Сквирської РДА від 21.04.2004 № 248 "Про передачу земель лісового фонду у постійне користування Білоцерківському спеціалізованому лісогосподарському підприємству для ведення лісового господарства на території Сквирського району" передано в постійне користування земельні ділянки лісового фонду Білоцерківському спеціалізованому лісогосподарському підприємству для ведення лісового господарства на території району згідно додатку. Прокурор зазначає, що з інформації виробничого об`єднання "Укрдержліспроект" від 20.08.2019 № 595 земельна ділянка з кадастровим номером 3224082400:03:016:0003 входить до складу земель державного лісового фонду кварталу 81 виділів 1 та 3 Сквирського лісництва ДП "Білоцерківський лісгосп", що також підтверджується фрагментом публічної кадастрової карти України з нанесеною частиною межі кварталу 81 і таксаційних виділів Сквирського лісництва ДП "Білоцерківський лісгосп" та межами спірної земельної ділянки станом на 01.01.2015.
4.7. Крім того Прокурор вказував на те, що згідно з інформацією ДП "Білоцерківський лісгосп" від 07.08.2019 № 428 земельна ділянка з кадастровим номером 3224082400:03:016:0003 перебуває у постійному користуванні лісгоспу і розміщена у кварталі 81 виділ 3 Сквирського лісництва ДП "Білоцерківський лісгосп" на території Кам`яногребельської сільської ради Сквирського району. ДП "Білоцерківський лісгосп" зазначило, що не надавало згоди на вилучення вказаної земельної ділянки із свого постійного користування.
4.8. Також Прокурор посилається на лист Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства від 13.08.2019 № 04-48/1621, в якому, у відповідь на запит Білоцерківської місцевої прокуратури № 33-02-442вих19 від 02.08.2019, повідомляється, що Управління не надавало погодження на вилучення земельної ділянки з кадастровим номером 3224082400:03:016:0003 та зміни її цільового призначення.
Таким чином Прокурор вважає, що належність спірної земельної ділянки до земель лісового фонду ДП "Білоцерківський лісгосп" та розташування її у кварталі 81 виділів 1, 3 Сквирського лісництва ДП "Білоцерківський лісгосп" підтверджується планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування, викопіюванням з Публічної кадастрової карти України та розпорядженням Сквирської РДА від 21.04.2004 № 248 "Про передачу земель лісового фонду у постійне користування Білоцерківському спеціалізованому лісогосподарському підприємству для ведення лісового господарства на території Сквирського району" з додатком.
4.9. Водночас Прокурор зауважує на те, що розпорядження Сквирської РДА від 11.10.2005 за № 474, видано всупереч вимог статті 9 Лісового кодексу України, оскільки спірна земельна ділянки виділялася не для спеціального використання лісових ресурсів, потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт, а також без погодження з ДП "Білоцерківський лісгосп", як постійним користувачем.
4.10. Судами першої та апеляційної інстанції були проаналізовані правові підставі щодо наявності/відсутності повноважень у Прокурора для представництва ним інтересів держави в особі Державного підприємства "Білоцерківське лісове господарство" та в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства.
4.11. Пунктом 3 частиною 1 статтею 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній. (частина третя). Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший-третій частини четвертої).
Отже, відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому представництво прокурором в суді інтересів держави в особі державних компаній не допускається.
Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
4.12. Суди попередніх інстанцій виснували, що, звертаючись до суду в інтересах держави в особі ДП "Білоцерківський лісгосп", яке не є органом державної влади або іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого належить захист інтересів держави, зокрема, в галузі реалізації принципів регулювання земельних відносин або захисту природних ресурсів, Прокурор порушив норми частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", згідно з якою здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній не допускається.
При цьому порушення прокурором встановлених законом обмежень на звернення до суду в інтересах державної компанії виключає необхідність з`ясування питання невиконання або неналежного виконання таким позивачем дій, спрямованих на захист власних прав та інтересів або інтересів держави. Подібний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі №906/853/17 та від 15.09.2020 у справі №911/551/19.
4.13. Колегія суддів апеляційного суду погодилась із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі ДП "Білоцерківський лісгосп", та наявності правових підстав для залишення позову, поданого прокурором в інтересах держави в особі ДП "Білоцерківський лісгосп" без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
4.14. Стосовно позову, поданого прокурором в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, суди попередніх інстанцій виходили з наступного.
4.15. Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
У свою чергу, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі землі лісового фонду (частина 1 статті 19 Земельного кодексу України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства є Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство), про що зазначено у пункту 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521.
Відповідно до п. 7 зазначеного Положення Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Так, згідно з пунктом 1 Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 21.03.2012 №134 (далі - Положення № 134), територіальними органами Держлісагентства є обласні управління лісового та мисливського господарства.
Завданням Управлінь є реалізація повноважень Держлісагентства на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці у сфері лісового та мисливського господарства (пункт 3 Положення № 134).
Пунктами 4.3, 4.4, 4.7 Положення про Управління Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Держлісагентством від 12.11.2012 № 401 визначено, що Управління відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за додержанням норм, правил та інших нормативно-правових актів з ведення лісового господарства; здійснює управління об`єктами державної власності в межах повноважень, визначених законодавством; координує діяльність підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Держлісагентства України, крім підприємств, установ, організацій, які безпосередньо підпорядковуються Держлісагентству України.
Отже, державний орган, який безпосередньо здійснює на території Сквирського району Київської області контроль у сфері лісового та мисливського господарства є Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства.
Звертаючись з даним позовом до господарського суду, Прокурор зазначив, що вказаним уповноваженим органом, за наявності факту порушення інтересів держави, своєчасних заходів щодо повернення спірної земельної ділянки, яка вибула із власності держави незаконно, по даний час не вжито, що стало підставою для звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, як органу управління державним майном, що перебуває у користуванні державного підприємства.
Відповідно до приписів статті 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі землі лісогосподарського призначення (стаття 19 Земельного кодексу України).
За приписами статті 55 Земельного кодексу України до земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства. До земель лісогосподарського призначення не належать землі, зайняті зеленими насадженнями в межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів.
Таким чином, землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства, належать до земель лісогосподарського призначення, на які поширюється особливий режим щодо використання, надання в користування та передачі у власність.
При цьому, за змістом статті 3 Земельного кодексу України, земельні відносини, що виникають при використанні лісів, регулюються також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать Земельного кодексу України.
Водночас у частині 2 статті 5 Лісового кодексу України передбачено, що правовий режим земель лісогосподарського призначення визначається нормами земельного законодавства. Отже, застосування норм земельного та лісового законодавства при визначенні правового режиму земель лісогосподарського призначення має базуватися на пріоритетності норм земельного законодавства перед нормами лісового законодавства, а не навпаки.
Оскільки земельна ділянка й права на неї на землях лісогосподарського призначення є об`єктом земельних правовідносин, то суб`єктний склад і зміст таких правовідносин мають визначатися згідно з нормами земельного законодавства в поєднанні з нормами лісового законодавства в частині використання та охорони лісового фонду.