ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 160/1643/23
адміністративне провадження № К/990/27296/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Мацедонської В. Е.,
секретаря судового засідання Жидецької В. В.,
за участі:
представника Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області
(в режимі відеоконференції) Кіяшко Т. С.,
представника Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (в режимі відеоконференції) Волошин О. В.
розглянув у відкритому судовому засіданні справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрите
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2023 року (судді: Головко О.В., Ясенова Т. І., Суховаров А. В.), та
в с т а н о в и в:
1. У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держпраці у Дніпропетровській області) і Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі - Південно-Східне МРУ Держпраці), у якому просив: (1) визнати протиправним і скасувати наказ ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від 10 січня 2023 року № 1-к "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1"; (2) поновити ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, з 23 січня 2023 року; (3) стягнути з ГУ Держпраці у Дніпропетровській області середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 січня 2023 року по день винесення рішення у справі включно.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний наказ виданий з порушенням процедури звільнення у зв`язку з реорганізацією державного органу (ГУ Держпраці у Дніпропетровській області) і переданням його повноважень новоутвореному правонаступнику (Південно-Східне МРУ Держпраці). Серед іншого позивач наголосив на тому, що йому не запропонували посад, на які його можна було б перевести зважаючи на його кваліфікацію і переважне право на залишення на роботі.
2. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
ОСОБА_1 з червня 2015 року прийнятий на державну службу; 23 грудня 2022 року призначений на посаду головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області.
У зв`язку із ліквідацією ГУ Держпраці у Дніпропетровській області відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 2022 року № 14 "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці" (далі - Постанова № 14) та на підставі наказу Держпраці від 17 січня 2022 року № 29 "Про ліквідацію Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області" ОСОБА_1 23 грудня 2022 року вручили письмове попередження про наступне звільнення з посади, яку він обіймав, відповідно до пункту 11 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
Відтак ГУ Держпраці у Дніпропетровській області видало наказ від 10 січня 2023 року № 1-к "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1", відповідно до якого на підставі пункту 11 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 з посади головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області у зв`язку з ліквідацією ГУ Держпраці у Дніпропетровській області 23 січня 2023 року.
Позивач не погодився з правомірністю свого звільнення, тому звернувся з цим позовом до суду.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 10 квітня 2023 року позовні вимоги задовольнив частково;
- визнав протиправним і скасував наказ ГУ Держпраці у Дніпропетровській області № 1-к від 10 січня 2023 року "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1";
- поновив ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, з 24 січня 2023 року;
- стягнув з ГУ Держпраці у Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24 січня 2023 року по 10 квітня 2023 року у розмірі 26854,85 грн з вирахуванням обов`язкових зборів та платежів.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
Суд першої інстанції, з покликанням на частину третю статті 87 Закону № 889-VIII, зазначив, що позивачеві - у зв`язку з реорганізацією ГУ Держпраці у Дніпропетровській області - мали запропонувати іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей.
У цьому зв`язку цей суд звернув увагу на те, що в ГУ Держпраці у Дніпропетровській області відбулася саме реорганізація, а не ліквідація, адже повноваження (завдання, функції) цього органу передані іншому територіальному органу.
Відповідно до рішення суду, у ситуації, за якої виникли спірні відносини, фактично відбулася реорганізація територіальних органів Управління Держпраці у Кіровоградській області, Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, Головного управління Держпраці у Запорізькій області шляхом їх злиття в одне - Південно-Східне МРУ Держпраці, якому і були передані повноваження, завдання та функції згаданих трьох державних територіальних органів. Отож Південно-Східне МРУ Держпраці (м. Дніпро) є правонаступником всіх прав та обов`язків, зокрема, ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, до якого перейшли як повноваження, завдання і функції щодо реалізації державної політики у відповідні сфері, що їх виконувало ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, так і майнові права та обов`язки юридичної особи, що припиняється.
Суд першої інстанції зазначив, що станом на 23 грудня 2022 року у штаті Південно-Східного МРУ Держпраці були вакантні посади державної служби категорії "В" кількістю 246 одиниць, тож відповідач мав можливість запропонувати позивачеві іншу рівнозначну посаду державної служби відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII.
Проте відповідач, як з`ясував суд першої інстанції, ані під час попередження про майбутнє звільнення, ані перед тим, як видати спірний наказ, не пропонував ОСОБА_1 посад для переведення, що, з погляду суду першої інстанції, свідчить про істотне порушення встановленої законом процедури звільнення і про неправомірність самого звільнення, яким ця процедура формально завершилася.
4. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 31 липня 2023 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року і ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції не погодився з судом першої інстанції у тому, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації, підрозділу, відділу, управління) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи (підрозділу, відділу, управління), що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (державного органу) щодо працевлаштування працівників установи (підрозділу, відділу, управління), яка припиняється.
З погляду апеляційного суду, цей висновок [суду першої інстанції] не ґрунтується на законі, зокрема не узгоджується з частиною шостою статті 492 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), за якою при вивільненні державних службовців на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу про те, що звільнення допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
За текстом постанови апеляційного суду, Закон № 889-VIII не покладав на державний орган під час попередження державного службовця про наступне вивільнення на підставі пункту 11 статті 40 Закону (ліквідація органу) одночасно запропонувати інші посади державної служби. Тобто, зазначає апеляційний суд, законодавець змінив правове регулювання звільнення державних службовців і аналіз таких законодавчих змін дозволяє виснувати, що на роботодавця не покладається обов`язок пропонувати службовцю іншу роботу в разі реорганізації або ліквідації органу.
Тож суд апеляційної констатував, що позивач був звільнений на підставі та в порядку, визначеному чинним законодавством, відповідач не порушив процедури звільнення ОСОБА_1 й тому немає підстав для задоволення цього позову.
Касаційне оскарження
5. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його апеляційну скаргу [на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року].
Касаційна скарга подана з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим її автор пояснив, що висновки суду апеляційної інстанції не узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування частин першої і третьої статті 87, частин другої і третьої статті 5 Закону № 889-VIII, яка висловлена у постановах від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, а також у постанові від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20.
Скаржник зауважив, що відповідно до правозастосовної практики Верховного Суду у справах цієї категорії, у разі реорганізації (державного органу), що є підставою для звільнення державного службовця (у значенні пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII), суб`єкт призначення/керівник державної служби повинен запропонувати державному службовцеві, попередженого про звільнення посади, усі вакантні посади (за умови, що такі є), на які можна було б його перевести.
У згаданих судових рішень є покликання на позицію, яку раніше висловлював Верховний Суд України (приміром у в постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 4 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа № 21-484а14), від 19 січня 2016 року (справа № 810/1783/13-а) щодо особливостей ліквідації юридичної особи публічного права й сутнісні умови, які дозволяють відрізнити ліквідацію такої юридичної особи від її реорганізації.
Спираючись на роз`яснення Верховного Суду України в цій площині, які не раз повторювалися у судових рішеннях Верховного Суду (як-от у тих, які названі як взірець для порівняння) скаржник зазначив, що в ГУ Держпраці у Дніпропетровській області відбувалася реорганізація (шляхом злиття з двома іншими територіальними органами), тому правильними є висновки суду першої інстанції про те, що відповідач мав би запропонувати можливі для переведення посади в новоутвореному органі.
6. ГУ Держпраці у Дніпропетровській області подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін.
Відповідач зазначив, з-поміж іншого, про те, що на виконання Постанови № 14, Держпраці видало наказ від 17 січня 2022 року № 29 "Про ліквідацію Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області" та почало процедуру його [ГУ Держпраці у Дніпропетровській області] ліквідації. Вже 19 січня 2022 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесений запис про припинення ГУ Держпраці у Дніпропетровській області (ЄДРПОУ 39788766) на підставі рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті її ліквідації.
ГУ Держпраці у Дніпропетровській області переконує, що не мало правових підстав для ухвалення будь-яких інших рішень, зосібна щодо позивача, ніж ті, які пов`язані з його [відповідача] ліквідацією.
На його думку, за правилами підпункту 11 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, ліквідація державного органу є підставою для припинення державної служби, яка не зобов`язує суб`єкта призначення/керівника державної служби пропонувати посади для переведення. Додав, що до цих правовідносин не можуть застосовуватися положення трудового законодавства.
У цьому зв`язку ГУ Держпраці у Дніпропетровській області нагадало, що 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - Закон № 117-ІХ), який, за змістом касаційної скарги, мав на меті спростити порядок прийняття на державну службу та розширити підстави її припинення з метою швидкого та ефективного перезавантаження державної влади в Україні. Тож відповідач, після того, як окреслив зміни в законодавчому регулюванні, які передбачені Законом № 117-ІХ, та спираючись на підхід, висловлений у постанові Верховного Суду від 22 листопада 2022 року у справі № 200/3012/21-а, підсумував, що до набрання чинності згадуваними змінами стаття 87 Закону № 889-VIII визначала як підстави для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості їх застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) одночасно з прямою вказівкою на можливість застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.
Та після ухвалення Закону № 117-ІХ підстави звільнення державних службовців, які раніше були визначені [вкупі] у пункті 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, виокремлені на: (пункт 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, ; (пункт 11) ліквідація державного органу. У частині п`ятій статті 87 Закону № 889-VIII з цього приводу зазначено тільки про можливість видання наказу про звільнення в період тимчасової непрацездатності або відпустки державного службовця із зазначенням датою звільнення першого робочого дня останнього. Водночас, як наголосив відповідач, у випадку ліквідації державного органу немає підстав для застосування до спірних правовідносин положень трудового законодавства, надто тих, які передбачають пропонування посад для переведення.
З погляду відповідача, принцип безперервності виконання державою певних функцій не може автоматично розповсюджуватися на умови і порядок проходження публічної служби працівниками відповідного органу державної влади. Позаяк Постановою № 14 ГУ Держпраці у Дніпропетровській області підлягало саме ліквідації, то позивач підлягав звільненню із займаної посади на підставі пункту 11 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
7. Південно-Східне МРУ Держпраці теж подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні вимог позивача. Доводи цього відповідача за змістовним наповненням подібні до тих, які висловило ГУ Держпраці у Дніпропетровській області. В цьому відзиві мовиться про те, що завдання і функції ГУ Держпраці у Дніпропетровській області на підставі Постанови № 14 передані Південно-Східному МРУ Дежпраці, але останнє не є правонаступником ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, адже останнє ліквідовують, а не реорганізовують.
Постанова № 14 не передбачає, що Південно-Східне МРУ Держпраці набуває повноважень/зобов`язань ГУ Держпраці у Дніпропетровській області щодо переведення працівників. У цьому зв`язку цей відповідач теж апелює до Закону № 117-ІХ і мету, з якою він був ухвалений.
Наприкінці Південно-Східне МРУ Держпраці, з покликанням на статтю 10 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII "Про правовий режим воєнного стану" (далі - Закон № 389-VIII), зазначило про те, що призначення на посади державної служби у період дії воєнного стану без конкурсного відбору, обов`язковість якого передбачена законом, є дискреційними повноваженнями суб`єкта владних повноважень. Призначення на посади у Південно-Східне МРУ Держпраці здійснювалось на підставі поданих [претендентами на посаду] заяв відповідно до частини сьомої статті 10 Закону № 389-VIII, проте позивач із такою заявою не звертався.
8. Ухвалою від 9 листопада 2023 року суд касаційної інстанції призначив цю справу до розгляду у судовому засіданні на 29 листопада 2023 року.
Позивач про розгляд справи повідомлений належним чином, але на судове засідання у визначені судом місце, дату і час розгляду справи не з`явився.
Представники відповідачів взяли участь у розгляді справи в режимі відеоконференції.
На судовому засіданні представник ГУ Держпраці у Дніпропетровській області надала пояснення, аналогічні до тих, які написані у відзиві на касаційну скаргу. З-поміж іншого наголосила на тому, що поновити позивача на посаді немає можливості.
Представник Південно-Східного МРУ Держпраці на судовому засіданні теж підтримала позицію, яка висловлена у відзиві. Зокрема зауважила, що немає підстав для поновлення позивача у Південно-Східне МРУ Держпраці.
Нормативне регулювання
9. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: .
За частиною другою статті 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
За текстом частини першої статті 4 Закону № 889-VIII державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів: 7) забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження; 10) стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.
Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.