ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2023 року
м. Київ
справа №697/2655/21
адміністративне провадження № К/990/14184/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 697/2655/21
за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з безпеки на транспорті про скасування постанов про накладення адміністративного стягнення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2023 року (суддя-доповідач - Пилипенко О.Є., судді: Глущенко Я.Б., Шелест С.Б.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2021 року ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Канівського міськрайонного суду Черкаської області з позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека, відповідач) про скасування постанов серії ВМ №00002156, серії ВМ №00001912, серії ВМ №00002154, серії ВМ №00001910 від 08 грудня 2021 року про притягнення до адміністративної відповідальності.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 08 серпня 2022 року адміністративний позов задоволено повністю:
- скасовано постанову старшого державного інспектора відділу провадження систем автоматичної фіксації порушень Департаменту державного контролю на транспорті серія ВМ №00002156 від 08 грудня 2021 року, якою ОСОБА_1 було притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 51 000,00 грн за частиною другою статті 132-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі по тексту - КУпАП);
- скасовано постанову старшого державного інспектора відділу провадження систем автоматичної фіксації порушень Департаменту державного контролю на транспорті серія ВМ №00001912 від 08 грудня 2021 року, якою ОСОБА_1 було притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 51 000,00 грн за частиною другою статті 132-1 КУпАП;
- скасовано постанову старшого державного інспектора відділу провадження систем автоматичної фіксації порушень Департаменту державного контролю на транспорті серія ВМ №00002154 від 08 грудня 2021 року, якою ОСОБА_1 було притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 51 000,00 грн за частиною другою статті 132-1 КУпАП;
- скасовано постанову старшого державного інспектора відділу провадження систем автоматичної фіксації порушень Департаменту державного контролю на транспорті серія ВМ №00001910 від 08 грудня 2021 року, якою ОСОБА_1 було притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 51 000,00 грн за частиною другою статті 132-1 КУпАП.
- провадження у вказаних справах закрито.
Не погодившись з указаним рішенням, 01 вересня 2022 року відповідач подав апеляційну скаргу до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2022 року визнано причини пропуску строку на апеляційне оскарження неповажними; апеляційну скаргу Укртрансбезпеки залишено без руху та надано апелянту строк у три дні з дня отримання копії вказаної ухвали для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом подання заяви про поновлення строку на апеляційне оскарження із зазначенням інших поважних причин пропущення процесуального строку та документа про сплату судового збору в розмірі 681,00 грн.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2022 року апеляційну скаргу Укртрансбезпеки повернуто, оскільки копію ухвали суду про залишення апеляційної скарги без руху апелянт отримав 27 вересня 2022 року, однак станом на 10 жовтня 2022 року недоліки апеляційної скарги не усунуті.
12 жовтня 2022 року відповідач удруге звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на рішення Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 08 серпня 2022 року у справі № 697/2655/21.
Ухвалою від 24 жовтня 2022 року Шостий апеляційний адміністративний суд у задоволенні клопотання Укртрансбезпеки про поновлення строку на апеляційне оскарження відмовив; апеляційну скаргу залишив без руху та встановив десятиденний строк з дати отримання цієї ухвали для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом звернення із заявою про поновлення строків із зазначенням підстав для його поновлення.
09 листопада 2022 року Шостим апеляційним адміністративним судом постановлено ухвалу, якою відмовлено у задоволенні клопотання Укртрансбезпеки про поновлення строку на апеляційне оскарження; відмовити у відкритті провадження за апеляційною скаргою Укртрансбезпеки на рішення Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 08 серпня 2022 року у справі № 697/2655/21.
06 березня 2023 року Заступник Генерального прокурора звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки на рішення Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 08 серпня 2022 року у справі №697/2655/21. Апеляційна скарга надійшла до суду та зареєстрована 07 березня 2023 року.
Ухвалою апеляційного суду від 10 березня 2023 року матеріали справи № 697/2655/21 витребувано з Канівського міськрайонного суду Черкаської області.
24 березня 2023 року справа № 697/2655/21 надійшла до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2023 року апеляційну скаргу Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки на рішення Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 08 серпня 2022 року у справі №697/2655/21 повернуто апелянту на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України).
Ця ухвала мотивована тим, що відповідно до матеріалів справи після ухвалення рішення Канівським міськрайонним судом Черкаської області від 08 серпня 2022 року, 10 жовтня 2022 року відповідачем у справі - Укртрансбезпекою подано до Шостого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу (вх. № 18475), утім, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2022 року вказану апеляційну скаргу повернуто апелянту, отже фактично відповідачем вчинялись дії щодо оскарження рішення суду першої інстанції. Окрім того, відповідно до матеріалів справи Укртрансбезпекою до суду першої інстанції також подавався відзив на позовну заяву, що в сукупності, на переконання колегії суддів свідчить про належне виконання відповідачем своїх обов`язків, а отже й безпідставність звернення прокурора із відповідною апеляційної скаргою (позаяк у межах спірних правовідносин наявний уповноважений державою орган здійснювати відповідні функції).
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
20 квітня 2023 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2023 року.
Автор касаційної скарги зазначає, що при постановленні оскаржуваної ухвали Шостим апеляційним адміністративним судом неправильно застосовано норми матеріального права - статтю 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII; тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та статті 13, 14 закону України "Про судоустрій і статус суддів", а також порушено норми процесуального права - статті 2, 5, 53, 72- 77, 90, 169, 242, 244, 298 КАС України, що призвело до помилкового висновку про належне виконання відповідачем своїх обов`язків та відсутність підстав для звернення прокурора з відповідною апеляційною скаргою до суду. Вважає, що зазначені порушення, допущені судом апеляційної інстанції, відповідно до статті 353 КАС України, є підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду до цього ж суду.
Власне, на обґрунтування вимог касаційної скарги та наведених у ній доводів її автор зазначає, що невжиття відповідачем жодних заходів після повідомлення про порушення інтересів держави, враховуючи факт обізнаності про порушення інтересів держави, що підтверджено матеріалами цієї справи, з урахуванням сталої позиції Верховного Суду кваліфікується як бездіяльність зазначеного компетентного органу та нездійснення ним захисту інтересів держави. Факт неналежного виконання Укртрансбезпекою своїх обов`язків підтверджено ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 вересня та 09 листопада 2022 року, а також рішенням Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 08 серпня 2022 року у справі № 697/2655/21, що, у свою чергу, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі.
Отже, скаржник наполягає на тому, що під час судового розгляду адміністративної справи №697/2655/21 Укртрансбезпекою було здійснено захист інтересів держави неналежним чином, що зумовило необхідність звернення Заступника Генерального прокурора у порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі відповідача.
Касатор вказує, що в апеляційній скарзі було належним чином обґрунтовано підстави звернення прокурора до суду для захисту інтересів держави, однак суд апеляційної інстанції вдався до надмірного формалізму та не застосував статтю 23 Закону № 1697-VII у комплексі з доводами, які наводилися заступником Генерального прокурора в апеляційній скарзі. Також зазначає, що в апеляційній скарзі зверталася увага на необхідність застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру" крізь призму висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 02 грудня 2020 року у справі № 0440/6739/18, від 04 листопада 2022 у справі №420/18905/21, від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, від 18 березня 2020 року у справі №553/2759/18 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18. Однак висновки Шостого апеляційного адміністративного суду, покладені в основу оскаржуваної ухвали від 27 березня 2023 року, правовій позиції Верховного Суду не відповідають.
Ухвалою від 04 травня 2023 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Позивач відзив на касаційну скаргу не надіслав, що не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення у силу частини четвертої статті 338 КАС України.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03 серпня 2023 року №770/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" та згідно з наказом Голови Верховного Суду від 03 серпня 2023 року № 2457-к "Про відрахування судді ОСОБА_2. зі штату Верховного Суду", протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 15 листопада 2023 року № 1912/0/78-23, визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги № К/990/14184/23: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 29 листопада 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
IV. Джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону № 1697-VII, частиною першої якої передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
V. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи.
Позиція Верховного Суду
За обставинами цієї справи, Заступник Генерального прокурора, посилаючись на статтю 23 Закону України "Про прокуратуру", звернувся в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на рішення Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 08 серпня 2022 року у справі № 697/2655/21.
Підставою звернення Заступника Генерального прокурора до Шостого апеляційного адміністративного суду в апеляційній скарзі зазначено те, що з боку органу, уповноваженого державою на захист її інтересів в особі відповідача, допущено неналежне здійснення такого захисту, що має послідовний характер як під час розгляду справи у суді першої інстанції, так і при вчиненні дій щодо апеляційного оскарження прийнятого у справі рішення місцевого суду. Також зазначалося, що органи прокуратури не брали участі у розгляді цієї справи у Канівському міськрайонному суді Черкаської області, а про порушення інтересів держави стало відомо лише після отримання відповідних матеріалів від Укртрансбезпеки та їхнього вивчення.