П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2023 року
м. Київ
Справа № 990/169/22
Провадження № 11-29заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України, Вищої ради правосуддя про визнання дій, бездіяльності неправомірними, зобов`язання вчинити дії і стягнення заподіяної шкоди
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 грудня 2022 року (суддя Дашутін І. В.) та 09 лютого 2023 року (судді Дашутін І. В., Усенко Є. А., Ханова Р. Ф., Шишов О. О., Яковенко М. М.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О., Верховної Ради України (далі - ВРУ), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просив:
- визнати неправомірною бездіяльність Президента України, ВРУ, ВРП щодо нерозгляду заяви від 29 грудня 2021 року;
- зобов`язати відповідачів розглянути заяву від 29 грудня 2021 року та надати обґрунтовану відповідь;
- визнати неправомірною бездіяльність Президента України, ВРУ, ВРП щодо нерозгляду заяви від 26 жовтня 2022 року;
- зобов`язати відповідачів розглянути заяву від 26 жовтня 2022 року та надати обґрунтовану відповідь;
- визнати неправомірною бездіяльність Президента України, ВРУ, ВРП щодо нерозгляду заяви від 07 грудня 2022 року;
- зобов`язати відповідачів розглянути заяву від 07 грудня 2022 року та надати обґрунтовану відповідь;
- визнати неправомірною бездіяльність Президента України, Голови ВРУ, ВРП щодо нерозгляду заяви від 07 грудня 2022 року в частині ненадання інформації щодо їх грошового забезпечення за останні шість місяців;
- зобов`язати відповідачів, у тому числі й Голову ВРУ, розглянути заяву від 07 грудня 2022 року в частині надання інформації щодо їх грошового забезпечення за останні шість місяців та надати обґрунтовану відповідь;
- стягнути з Президента України моральну шкоду в розмірі 336 000,00 грн;
- стягнути з ВРП моральну шкоду в розмірі 65 660 171,94 грн;
- стягнути з ВРУ моральну шкоду в розмірі 9 983 990,34 грн.
Короткий змість ухвал суду першої інстанції
29 грудня 2022 року ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху.
Ухвалу мотивовано тим, що
- позовна заява не відповідає вимогам пунктів 3, 4, 9 частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позивач: не навів обґрунтованого розрахунку суми морально-матеріальної шкоди, про яку заявлено в позовних вимогах; не зазначив чітко змісту позовних вимог і викладу обставин, якими він обґрунтовує свої вимоги до відповідачів, та не вказав, які рішення, дії чи бездіяльність відповідачів суд повинен визнати протиправними; не обґрунтував належним чином порушення оскаржуваною бездіяльністю його прав, свобод та інтересів;
- на порушення вимог частини шостої статті 161 КАС України позивач до позовної заяви не додав заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду та доказів поважності причин пропуску строку;
- згідно із частиною третьою статті 161 КАС України до позовної заяви додається документ про сплату судового збору у встановлених порядку і розмірі або документи, які підтверджують підстави звільнення від сплати судового збору відповідно до закону, проте матеріали позовної заяви не містять документа про сплату судового збору.
Суд указав, що ОСОБА_1 слід привести позовну заяву у відповідність із процесуальним законодавством, а саме:
- чітко зазначити зміст позовних вимог і виклад обставин, якими обґрунтувати свої вимоги до відповідачів, та вказати, які рішення, дії чи бездіяльність відповідачів суд повинен визнати протиправними, конкретизувати позовні вимоги та обґрунтувати порушення оскаржуваними діями чи бездіяльністю його прав, свобод, інтересів;
- звернутися із заявою про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду та надати докази на підтвердження поважності причин пропуску цього строку;
- надати документ про сплату судового збору;
- додати розрахунок розміру заподіяної, на думку позивача, матеріальної шкоди.
На виконання цієї ухвали позивач надіслав заяву про усунення недоліків позовної заяви та клопотання про відстрочення або розстрочення сплати судового збору.
09 лютого 2023 року ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позовну заяву повернуто позивачу на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
Суд першої інстанції керувався тим, що позивач не надав жодних пояснень стосовно зауважень суду, в яких йому було наголошено на необхідності чітко зазначити зміст позовних вимог і виклад обставин, якими обґрунтувати свої вимоги до відповідачів; вказати, які рішення, дії чи бездіяльність відповідачів суд повинен визнати протиправними; конкретизувати позовні вимоги та обґрунтувати порушення оскаржуваними діями чи бездіяльністю його прав, свобод, інтересів. Позивач не навів правового обґрунтування позовних вимог, не зазначив, які норми права регулюють спірні правовідносини та які саме норми права порушують відповідачі у спірних правовідносинах, з огляду на що неможливо встановити, в чому полягає порушення його прав ВРУ, Президентом України, ВРП виходячи з передбачених законодавством України їх повноважень та компетенції.Вимоги позивача не відповідають приписам норм процесуального права та позбавляють Верховний Суд можливості встановити дійсний зміст і суть правовідносин, що виникли між позивачем та відповідачами. Відповідно предмет доказування в цій справі позивач так і не визначив, а обраний ним спосіб захисту порушеного права стосується лише його поновлення на посаді судді.
У цьому випадку, вивчивши характер спірних правовідносин, суд не вважав описану позивачем бездіяльність відповідачів триваючою, оскільки законодавством установлені чіткі строки, протягом яких необхідно надавати відповідь на звернення та заяви осіб, а тому строк звернення до суду в разі неотримання особою відповіді на звернення необхідно обчислювати з дня, коли мала бути надана відповідь на звернення. Суд також відхилив доводи позивача щодо необхідності застосування шестимісячного строку звернення до суду у спірних правовідносинах, оскільки звернення до суду в частині позовних вимог щодо неналежного розгляду заяви від 29 грудня 2021 року відбулось через рік після направлення такої заяви, а тому в цьому випадку пропущено як загальний шестимісячний строк звернення до суду, так і місячний строк, установлений для спорів щодо публічної служби. Також суд зауважив, що, крім доводів щодо помилковості обчислення строків звернення до суду, позивач не навів жодних обґрунтованих та поважних причин, які зумовили пропущення ним строку звернення до суду, що є підставою для повернення позовної заяви.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виснував, що позивач не усунув більшості недоліків позовної заяви (окрім надання розрахунку суми завданої шкоди) у встановлений судом строк, що свідчить про невиконання вимог його ухвали від 29 грудня 2022 року про залишення позовної заяви без руху.
Короткий зміст наведених в апеляційній скарзі вимог
Не погодившись з ухвалами суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 грудня 2022 року та від 09 лютого 2023 року, а справу направити до суду першої інстанції для розгляду по суті.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Апеляційна скарга мотивована тим, що оскаржувані ухвали складені таким чином, щоб їх неможливо було виконати, що свідчить про спрямованість дій суду щодо позбавлення ОСОБА_1 права на судовий захист з метою усунення відповідачів, від яких суд перебуває в посадовій залежності, від відповідальності за порушення прав позивача як громадянина, судді, що спричинило завдання йому шкоди.
На думку заявника, суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі не зазначив, у чому виражається нечіткість позовних вимог, які конкретно вимоги чи аргументи суд бажає, щоб позивач уточнив, що у свою чергу створює умови вибірковості правосуддя, оскільки ОСОБА_1 що б не виправляв, суд скаже, що позивач виправив не те. Отже, такі вимоги суду першої інстанції протирічать Конституції та законам України, містять двозначні вимоги, не конкретизовані, а тому не можуть бути виконані.
Вважає, що непризначення його на посаду судді є продовжуваним, тривалим порушенням його прав, яке не має і не може мати часових меж, бо такі межі призначення на посаду судді (поновлення прав) не встановлені Конституцією, законами України тощо. Таким чином, строк звернення до суду позивачем не пропущений. Бажання ж суду створити підстави неприйняття позовної заяви ОСОБА_1 до розгляду, чим позбавити його права на судовий захист, є очевидним. Указане, на переконання заявника, свідчить про несправедливий та упереджений суд, що є порушенням судом першої інстанції статей 1, 2, 5, 6 КАС України та статей Закону України від 07 лютого 2002 року № 3018-III "Про судоустрій України".
У зв`язку з нерозглядом відповідачами його звернень від 29 грудня 2021 року, 26 жовтня та 07 грудня 2022 року порушені права ОСОБА_1, передбачені статями 22, 28, 32, 40, 43, 56, 123, 130 Конституції України, щодо права судді на працю та отримання належного йому як судді соціального забезпечення, чим завдано позивачу матеріальної і моральної шкоди.
ОСОБА_1 зауважив, що суд першої інстанції помилково визначив, що позовні вимоги ґрунтуються на проходженні позивачем державної служби і повинен застосовуватися місячний строк звернення до суду. При цьому суд свідомо не вказує, з якого часу він обчислив пропущення терміну звернення до суду, і не зазначає, до яких оскаржуваних позивачем правопорушень він вважає за потрібне застосувати місячний термін. Отже, позивач вважає, що оскільки в позовній заяві він оскаржує не проходження державної служби, а ненадання відповідей на його звернення Президентом України, ВРУ, ВРП, чим ОСОБА_1 спричинено матеріальної та моральної шкоди, то слід застосовувати шестимісячний термін звернення до суду.
Оскільки остання заява, в якій він звертався до Президента України, ВРУ, ВРП, датована 07 грудня 2022 року, строк звернення до суду (шість місяців) не пропущений. Таким чином, суд помилково зробив висновок про пропущення позивачем строку звернення до суду та необхідність звернення до суду про його поновлення.
ОСОБА_1 указав, що в ухвалі суду немає обґрунтування відхилення судом посилання позивача на пункт 13 частини другої статті 3 Закону України від 08 липня 2011 року № 3674-VI "Про судовий збір" (далі - Закон № 3674-VI), за яким судовий збір у цій категорії справ не справляється. При цьому в ухвалі суду відсутні підстави відхилення пояснень позивача в позовній заяві, де він указує на неможливість встановлення розміру заподіяної матеріальної шкоди у зв`язку з порушенням судом пункту 7 частини другої статті 129 Конституції України щодо розумних строків розгляду справи.
Указав, що з лютого 2004 року, коли він уперше звернувся до суду, по сьогоднішній час пройшло дев`ятнадцять років, у чому є реальна відповідальність відповідачів у справі - ВРУ та ВРП. Зауважив, що встановити реальний розмір матеріальної шкоди можливо лише у разі проведення експертизи, яка повинна робитися за рішенням суду.
ОСОБА_1 також зауважив, що суд першої інстанції не розглянув його клопотання від 11 січня 2023 року про відстрочення сплати судового збору.
Позиція інших учасників справи
У відзивах на апеляційну скаргу відповідачі просять залишити її без задоволення, а оскаржувані ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 грудня 2022 року та 09 лютого 2023 року - без змін. На їх переконання, суд першої інстанції ухвалив законне й обґрунтоване судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Рух справи в суді касаційної інстанції
23 березня 2023 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 грудня 2022 року та від 09 лютого 2023 року.
17 квітня 2023 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасниківна підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин та предмет доказування не вимагають участі сторін.
Правова позиція Великої Палати Верховного Суду
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) гарантує кожному право на справедливий суд, що включає, крім іншого, право на розгляд справи.
Доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) є здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Згідно зі статтею 129 Конституції України однією з основних засад судочинства є забезпечення апеляційного оскарження рішення суду, а відповідно до статті 6 Конвенції таке конституційне право повинно бути забезпечене судовими процедурами, які повинні бути справедливими.
ЄСПЛ указав, що там, де існують апеляційні та касаційні суди, гарантії, що містяться у статті 6 Конвенції, повинні відповідати, зокрема, забезпеченню ефективного доступу до цих судів для того, щоб учасники судового процесу могли отримати рішення, яке стосується їх прав та обов`язків (рішення у справі "Гоффман проти Німеччини" (Hoffmann v. Germany) від 11 жовтня 2001 року, пункт 65; рішення у справі "Кудла проти Польщі" (Cudla v. Poland) від 26 жовтня 2000 року).
Щодо висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про невиконання позивачем частини шостої статті 161 КАС України
Згідно із частинами першою та другою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до пунктів 3 та 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу, та чи позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
За змістом частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
На підставі частин першої та другої статті 123 цього Кодексу у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду із заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
В ухвалі про залишення позовної заяви ОСОБА_1 без руху Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вказав, що заявлений позов стосується проходження позивачем публічної служби і строк звернення до суду з таким позовом відповідно до частини п`ятої статті 122 КАС України складає один місяць з дня, коли позивач дізнався про порушення своїх прав, свобод чи інтересів унаслідок прийняття відповідачем оспорюваного рішення.
Такі висновки Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими.
Із матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з позовом про визнання неправомірною бездіяльності Президента України, ВРУ, ВРП щодо нерозгляду його заяв, зобов`язати розглянути заяви та відшкодувати завдану відповідачами моральну шкоду.
Як у своїх поясненнях на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 29 грудня 2022 року про залишення позовної заяви без руху, так і в апеляційній скарзі на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 лютого 2023 року про повернення позовної заяви ОСОБА_1 зазначив, що суд помилково визначив, що його позовні вимоги базуються на проходженні державної служби і повинен застосовуватися місячний термін звернення до суду.
Такі доводи позивача є обґрунтованими.
Відповідно до пунктів 4, 6 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Згідно з вимогами частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
- спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1);
- спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (пункт 2).
Таким чином, спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження бездіяльності останнього та спори, що стосуються публічної служби (трудові спори), є різними видами спорів, що виникають з публічно-правових відносин.
Частиною другою статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Тобто шестимісячний строк звернення до суду в адміністративному судочинстві є загальним і застосовується, якщо інше не встановлено цим Кодексом або іншими законами.
За частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.