ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 815/1477/18
адміністративне провадження № К/9901/18151/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/1477/18
за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_1, ОСОБА_2, про визнання дій протиправними, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року (прийняте у складі головуючого судді Балан Я.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Єщенка О.В., суддів: Димерлія О.О., Коваля М.П.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2018 року заступник прокурора Одеської області (далі - прокурор, позивач), в інтересах Департамента державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - Департамент ДАБІ в Одеській області), звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради (далі - відповідач, Управління МА Одеської МР), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), в якому просив:
- визнати протиправними дії, щодо видачі Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради будівельного паспорта реєстраційний номер №01-07/37 від 14 березня 2016 року, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0020) та площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0019) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовники - ОСОБА_1, та ОСОБА_3 ;
- скасувати будівельний паспорт реєстраційний номер №01-07/37 від 14 березня 2016 року, виданого Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0020) та площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0019) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовники - ОСОБА_1, та ОСОБА_3 .
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в ході опрацювання прокуратурою стану додержання діючого архітектурно-будівельного та містобудівного законодавства встановлено, що дії Управління містобудування та архітектури Одеської МР, щодо видачі будівельного паспорта реєстраційний № 01-07/37 є протиправними, оскільки порушують вимоги законодавства України та як наслідок, будівельний паспорт підлягає скасуванню.
Відповідно до Генерального плану м. Одеси, на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_1, заплановано розташування установ стаціонарної рекреації, проте Управлінням містобудування та архітектури Одеської МР, в порушення приписів Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", не повернуто замовнику пакет документів щодо отримання будівельного паспорта.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Приймаючи такі рішення, суди виходили з того, що у спірному випадку відсутня невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, тощо, а тому Управління архітектури та містобудування Одеської МР не мало підстави для повернення пакету документів, наданого третіми особами для видачі оскаржуваного будівельного паспорта.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 01 липня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Одеської області подана в інтересах Департаменту ДАБІ в Одеській області.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована допущенням судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального та матеріального права, що унеможливило прийняття законних та обґрунтованих рішень.
Скаржник наполягає на ігноруванні судами попередніх інстанцій тієї обставини, що спірний будівельний паспорт виданий для будівництва дачного будинку на земельній ділянці з цільовим призначенням не землі рекреації, а землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Звертає увагу, що судами не надано оцінки його доводам про невідповідність виданого будівельного паспорту положенням ДБН 360-92**, в частині недопущення будівництва нових дачних та садівницьких районів в межах міських населених пунктів.
Також прокурор зазначив про грубе порушення суспільного інтересу, оскільки наміри забудови не відповідають генеральному плану м. Одеси, який передбачає на цій земельній ділянці вільну для використання, необмеженого кола осіб, ландшафтно-рекреаційну територію.
6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 липня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючий суддя Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
7. Ухвалою Верховного Суду від 09 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
02 серпня 2019 року до Верховного Суду від представника третіх осіб надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а оскаржувані рішення без змін.
Відзив обґрунтований тим, що будівельний паспорт від 14 березня 2016, як один із дозвільних документів вичерпав свою дію, оскільки Департамент ДАБІ в Одеській області прийняв в експлуатацію дачний будинок, на будівництво якого виданий оскаржуваний будівельний паспорт.
Треті особи наполягають на відсутності у прокурора підстав для звернення до суду в інтересах Департаменту ДАБІ в Одеській області, порушенні ним строку звернення до суду з цим позовом, а також на відсутності порушених прав та інтересів держави і третіх осіб. Вони вважають, що будівництво індивідуального дачного будинку та навісу в зоні установ стаціонарної рекреації не суперечить цільовому призначенню вказаних земельних ділянок та не суперечить Генеральному плану м. Одеси.
Разом з відзивом представник третіх осіб подав заяву про розподіл судових витрат. Заява обґрунтована тим, що 16 травня 2018 року між адвокатом Романюком В.І. та третіми особами у цій справі ОСОБА_1 та ОСОБА_3 укладено договори про правничу допомогу № 03/18-К та додаткові угоди № 1 від 25 червня 2018 року, згідно яких, за надання правової допомоги по цій справі, треті особи мали сплатити адвокату по 2500 грн. після винесення кінцевого рішення по справі. Сплата коштів підтверджується копіями Актів прийому-передачі, які містяться в матеріалах справи та копіями доданих до заяви прибуткових касових ордерів № 4/2019 та № 5/2019 від 28 травня 2019 року на суму 2500 грн. кожний.
8. Верховний Суд ухвалою від 28 листопада 2023 року закінчив підготовку справи та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 29 листопада 2023 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у власності ОСОБА_1 та ОСОБА_3 перебувають земельні ділянки з кадастровими номерами 5110136900:47:003:0020 та 5110136900:47:003:0019, площею 0,1 га кожна, за адресою: АДРЕСА_1 . Цільове призначення вказаних земельних ділянок - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (Т.І, а.с.145-148).
За заявою ОСОБА_1 та ОСОБА_3 від 01 березня 2016 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видано будівельний паспорт за реєстраційним номером №01-07/37 від 14 березня 2016 року щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0020) та площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0019) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 .
Вважаючи протиправним видачу будівельного паспорту, оскільки він суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради №6489-VІ від 25.03.2015 року, за яким на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_2, 111/Г заплановано розташування установ стаціонарної рекреації, заступник прокурора Одеської області звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
У Законі України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини 3 статті 23 України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, згідно зі змісту вказаної статті Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду від 28 вересня 2021 року у справі № 810/3787/16.
11. В той же час, можливість прокурора представляти інтереси держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснюється, нерозривно пов`язано із повноваженнями органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних звертатись до суду з відповідним позовом.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував звернення до суду порушенням інтересів держави щодо гарантування останньою дотримання вимог містобудівного законодавства усіма суб`єктами права та відсутністю реагування на виявлений факт порушення органом, який наділений державою відповідними повноваженнями.
Отже, підставою звернення до суду є саме нездійснення/неналежне здійснення захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до повноважень якого належить здійснення відповідного захисту у спірних правовідносинах.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За правилами частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.