ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2023 року
м. Київ
справа №120/4195/20-а
адміністративне провадження № К/9901/44331/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1, який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2, на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2021 у справі № 120/4195/20-а за позовом ОСОБА_1, який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2, до Агрономічної сільської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2020 року ОСОБА_1, який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 (далі - позивач), звернувся з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним і скасувати рішення 56 сесії 7 скликання Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області № 176 від 26.06.2020;
зобов`язати відповідача надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), комунальної форми власності, орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області, із урахуванням правових висновків суду.
Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 26.10.2020 позов задовольнив.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав апеляційну скаргу.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 03.11.2021 постановою задовольнив скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури, скасував рішення Вінницького окружного адміністративного суду та ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову, і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 21.11.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 09.10.2019 ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 звернувся до Агрономічної сільської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,25 га, розташованої в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області.
За наслідками розгляду цього клопотання, 21.11.2019 на 47 сесії 7 скликання Агрономічною сільською радою прийнято рішення № 442 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,25 га, розташованої в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області (далі - рішення № 442)
В якості підстав для прийняття рішення № 442 зазначено, що бажана земельна ділянка входить до земельної ділянки загальною площею 474,6783 га та згідно із ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 03.10.2018 у справі №128/2833/17 знаходиться під забороною щодо прийняття рішень та вчинення будь-яких інших можливих юридичних дій щодо розпорядження, відчуження та передачі у приватну власність громадянам вищевказаних державних земель сільськогосподарського призначення.
Не погодившись із рішенням № 442, позивач оскаржив його у судовому порядку.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду № 120/658/20-а від 24.04.2020 позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області № 442 від 21.11.2019, яким ОСОБА_2 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд;
- зобов`язано Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1, поданого в інтересах ОСОБА_2, про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,25 га, що розташована в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області, від 09 жовтня 2019 року з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
На виконання судового рішення у справі № 120/658/20-а, Агрономічною сільською радою прийнято рішення № 176 від 26.06.2020, яким відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,25 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, в межах населеного пункту села Агрономічне (далі - рішення № 176).
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із позовом про оскарження рішення № 176 від 26.06.2020.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації його конституційного права на отримання у власність бажаної земельної ділянки в заявлених розмірах. Позивач зазначає, що відповідач протиправно повторно відмовив йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки, оскільки рішення суперечить частині сьомій статті 118 ЗК України, статті 2 КАС України, а також прийнято із порушенням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про доступ до публічної інформації" в частині неопублікування на офіційному веб-сайті Ради проекту рішення, порядку денного сесії, яка відбулася 26.06.2020, протоколу сесії із долученими до нього результатами поіменного голосування, а також рішення, що оскаржується, чим допущено порушення процедури прийняття відповідного рішення. Своєю чергою, надання дозволу на розробку землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про передачу її у власність, а направлене виключно на ідентифікацію земельної ділянки. За наведених вище обставин, позивач вважає, що у відповідача не було законних підстав для відмови у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на позовну заяву не скористався.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл.
Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними. Крім того, у спірних відносинах відповідач реалізував свої повноваження шляхом неодноразової відмови, а отже, наявні усі підстави для задоволення вимоги зобов`язального характеру.
Також суд першої інстанції констатував порушення відповідачем вимог Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про доступ до публічної інформації" щодо неопублікування на офіційному веб-порталі ради проекту оскаржуваного рішення № 176 від 26.06.2020.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що бажана земельна ділянка входить до земель щодо яких відповідачу, у межах вжитих заходів забезпечення позову у іншій справі (№ 128/2833/17), заборонено приймати рішення та вчиняти будь-які можливі юридичні дії, щодо розпорядження, відчуження та передачі у приватну власність громадянам.
Також суд апеляційної інстанції встановив, що спірна земельна ділянка є частиною земельної ділянки (кадастровий номер 0520680200:01:010.0041) на яку ухвалою слідчого судді Вінницького міського суду Вінницької області від 17.10.2019 у справі № 127/27258/19 накладено арешт із забороною вчинення суб`єктами державної реєстрації будь-яких реєстраційних дій щодо реєстрації договорів оренди землі, договорів купівлі-продажу та інших правочинів до моменту закінчення проведення необхідних слідчих та процесуальних дій у кримінальному провадженні.
Водночас, за висновками суду апеляційної інстанції, прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою призведе до того, що на етапі реалізації отриманого дозволу на розроблення документації із землеустрою при формуванні земельної ділянки та її державної реєстрації у Державному земельному кадастрі відбудуться зміни, а саме земельна ділянка, на яку накладено арешт, припинить своє існування за кадастровим номером 0520680200:01:010.0041, так як буде перетворена на два окремих об`єкти, один з яких бажана позивачем земельна ділянка.
Тобто, об`єкт арешту зазнає змін та перетворень, що в силу завдань арешту майна (частина друга статті 170 КПК України) є неприпустимим.
Аналогійний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 07.10.2020 у справі № 240/6035/18.
Також суд першої інстанції встановив, що цільове призначення земельної ділянки кадастровий номер 0520680200:01:010:0041 - для ведення сільського господарства.
Отже, органом, уповноваженим державою, щодо надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), на час виникнення спірних правовідносин, було ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, а не Агрономічна сільська рада Вінницького району.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем помилково було визначено відповідача Агрономічну сільську раду Вінницького району, яка на час прийняття спірного рішення, не була розпорядником земельної ділянки, яку ОСОБА_2 бажає отримати у власність, проте суд першої інстанції не надав даній обставині оцінки.
У контексті наведених обставин, суд апеляційної інстанції також наголосив, що позивачу було відомо віднесення цієї земельної ділянки до земель сільськогосподарського призначення, проте як за змісту позовної заяви, останній звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної форми власності.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
На думку скаржника судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкового скасування законного і обґрунтованого рішення суду першої інстанції.
Також вважає, що судом апеляційної інстанції порушено принцип правової визначеності, неможливості переоцінки та підданю сумніву рішення суду, яке вступило у законну силу.
У контексті наведених аргументів скаржник зазначає, що рішення № 176 було прийнято відповідачем на виконання судового рішення у справі № 120/658/20, яке набрало законної сили. Отже, фактично нові правовідносини не виникли.
Вважає, що судом апеляційної інстанції, не враховані обставини встановлені у справі № 120/658/20.
Також скаржник зазначає, що рішення суду першої інстанції, у справі, що розглядається, набрало законної сили і таке рішення реалізоване шляхом прийняття відповідачем на його виконання рішення від 18.02.2021 № 211 про надання ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області.
Із посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, від 09.04.2019 у справі №9901/611/18, від 21.08.2019 у справі № 9901/283/19, від 12.05.2021 у справі №9901/286/19, а також Верховного Суду, сформовану у справі № 360/2007/20 (постанова від 10.06.2021), скаржник зазначає, що дія індивідуального акта закінчується у зв`язку із припиненням існування конкретних правовідносин.
Отже, оскільки позивачем розробляється проект землеустрою, про що повідомлялося суду апеляційної інстанції, то відповідно рішення № 211 вичерпало свою дію.
Окрім наведеного, скаржник також вважає, що оскільки ним розробляється проект землеустрою, то правовідносини трансформувалися і перейшли у площину цивільно-правових.
Скаржник стверджує, що за отриманою від Національної академії НАУК України інформацією, земельна ділянка з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041 не відноситься до земель Вінницького національного аграрного університету та не охоплюється вжитими судом у справі № 128/2833/17 заходами забезпечення позову.
Також скаржник звертає увагу на відсутність підстав для звернення прокуратури із апеляційною скаргою у цій справі. На його думку, функції захисту інтересів держави, про які йдеться у апеляційній скарзі прокуратури, передусім належать до компетенції суб`єкта владних повноважень (Агрономічної сільської ради). Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі № 0640/4292/18, від 27.02.2020 у справі № 240/2400/19, від 07.12.2020 у справі № 0640/4293/18, від 08.12.2020 у справі № 240/3433/19.
Стверджує, що процесуальним наслідком відсутності підстав для представництва інтересів держави у суді, якщо такі обставини виявлено на стадії судового розгляду, є залишення позовної заяви без розгляду. Такий правовий підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.
Скаржник також посилається на пропуск прокуратурою строку апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.
Від Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу без задоволення. Із посиланням на положення частини шостої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор зазначає, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи. Згідно із частиною третьою статті 23 наведеного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Отже законодавством надано право прокурору ініціювати перегляд судових рішень за позовами інших осіб, у яких рішення набрало законної сили, з підстав нездійснення або неналежного здійснення суб`єктом владних повноважень захисту державних інтересів.
У справі, що розглядається, позивач бажає отримати землю для будівництва житлового будинку із масиву земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041.
Водночас згідно із інформацією, що міститься у Державному земельному кадастрі про право власності та речові права від 07.09.2021, земельна ділянка з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041 відноситься до земель державної форми власності і за категорією відноситься до земель сільськогосподарського призначення з цільовим використанням - "для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства".
Датою реєстрації права державної власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно є 11.10.2017.
Відповідно до приписів статті 122 ЗК України та Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 308 від 17.11.2016, Головне управління Держгеокадастру в області є розпорядником земель державної власності сільськогосподарського призначення.
Отже, органом, уповноваженим державою на розпорядження землями сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності на території Вінницької області, на час постановлення оскаржуваного рішення, було ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області. Таким чином, Агрономічна сільська рада не уповноважена була вирішувати питання щодо земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041, оскільки така перебуває у державній власності.
З метою встановлення підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді у цій справі, Вінницькою обласною прокуратурою 12.04.2021 направлено лист до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, у якому повідомлено про наявність вказаного рішення у справі, де управління не було учасником, і яке може зачіпати інтереси держави, захист яких покладено на органи Держгеокадастру, та проханням надати інформацію щодо намірів його оскарження.
У відповідь на зазначене звернення, ГУ Держгеокадастру повідомило, що про рішення у справі № 120/4195/20-а останнє дізналося з листа прокуратури, вказане рішення ним не оскаржено, поважних причин цього не зазначено. Водночас управління не заперечує проти його оскарження Вінницькою обласною прокуратурою.
Після ознайомлення із матеріалами справи, Прокуратура оскаржила рішення суду першої інстанції у цій справі в апеляційному порядку, проте ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 апеляційну скаргу прокуратури було повернуто у зв`язку із тим, що, за висновками суду, прокурором не доведено неналежного виконання ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області повноважень щодо захисту інтересів держави, а скарга подана передчасно, позаяк прокуратурою не з`ясовано намірів ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області щодо отримання рішення суду у цій справі та його оскарження після отримання протягом встановленого законом строку.
Ухвалою Верховного Суду від 14.07.2021 відмовлено Вінницькій обласній прокуратурі у відкритті касаційного провадження у справі № 120/4195/20-а.
У подальшому Вінницькою обласною прокуратурою, з метою додаткового підтвердження факту неналежного виконання ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області своїх повноважень, повторно 20.07.2021 направлено запит до Управління щодо надання інформації про вжиті заходи стосовно оскарження судового рішення у справі № 120/4195/20-а.
Згідно із відповіддю ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області від 27.07.2021 (надійшла до прокуратури 28.07.2021), Управління повторно повідомило, що судове рішення у справі № 120/4220/20-а ним не оскаржено і оскаржуватися не буде у зв`язку із обмеженим фінансуванням.
Отже, ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області з 12.04.2021, будучи повідомленим прокуратурою про наявність судового рішення у цій справі, що може порушувати інтереси держави, понад 3 місяці не вжито заходів щодо його оскарження. Вказане свідчить про неналежне виконання Управлінням своїх повноважень по захисту інтересів держави.
У зв`язку із цим, 03.08.2021 Вінницькою обласною прокуратурою у найменш короткий термін після отримання відповіді ГУ у Вінницькій області повторно подано апеляційну скаргу на судове рішення суду першої інстанції у цій справі.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 № 903/129/18 виснувала, що сам факт незвернення до суду органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, через відсутність коштів на сплату судового збору вказує на те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду.
Отже, встановивши порушення інтересів держави, прокурор мав визначене законом право на ініціювати захист інтересів держави (аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26.07.2018 у справі №926/1111/15).
Такої ж позиції притримується і Касаційний адміністративний суд у справі №805/430/18-а. У цій справі суд ухвалою від 24.11.2020 з посиланням на вищевказану практику Великої Палати Верховного Суду відмовив у задоволенні клопотання публічного акціонерного товариства про закриття касаційного провадження за скаргою прокуратури Донецької області (внесеної відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" і де прокурор не приймав участі) з підстав відсутності у прокурора підстав для представництва інтересів органу Держпраці, яким через відсутність коштів на сплату судового збору не оскаржено незаконне судове рішення.
Підсумовуючи викладене, прокурор наполягає на необґрунтованості доводів касаційної скарги позивача.
Від Агрономічної сільської ради також надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач наполягає на законності висновків суду першої інстанції та просить відмовити у задоволенні касаційної скарги. Відповідач визнав той факт, що спірна земельна ділянка перебуває у державній власності, а тому Агрономічна сільська рада не мала повноважень розпоряджатися такою.
Також відповідач наполягає, що позивачем не надано доказів виконання акту органу місцевого самоврядування (рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою), а отже відсутні підстави стверджувати про те, що такий вичерпав свою дію.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно із пунктом "г" частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.