ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 640/13520/19
адміністративне провадження № К/9901/10989/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/13520/19
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.10.2020, ухвалене у складі головуючого судді Добрянської Я.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021, ухвалену у складі: судді-доповідача Глущенко Я.Б., суддів Ганечко О.М., Собківа Я.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У липні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз"" (далі - позивач, АТ "Вінницягаз") звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), з вимогами:
- визнати протиправною бездіяльність, що полягає у не перегляді тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Вінницягаз" у частині включення до структури тарифу компенсації недоотриманої позивачем в 2014-2018 роках тарифної виручки;
- зобов`язати відповідача при перегляді тарифу на послуги розподілу природного газу передбачити в структурі тарифу для АТ "Вінницягаз" компенсації недоотриманої тарифної виручки в сумі 340 683 726, 72 грн без ПДВ по складовим: вартість газу на технологічні та власні потреби за 2018 рік - 251 637 888,66 грн; витрати на оплату праці та соціальні відрахування - 16 449 950,14 грн; інші матеріали, інші витрати, амортизаційні відрахування, витрати на встановлення будинкових лічильників та прибуток - 72 595 887,92 грн.
2. Позов обґрунтований тим, що відповідач у порядку, встановленому чинним законодавством, не розглянув заяву АТ "Вінницягаз" про встановлення економічно обґрунтованого тарифу на розподіл природного газу, що призвело до штучного нарощування дефіциту обігових коштів позивача, накопичення заборгованості перед постачальниками товарів (робіт, послуг), відтоку висококваліфікованих спеціалістів, не готових виконувати свої трудовi обов`язки за заробiтну плату, встановлену на рiвнi 2016 року тощо.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Так, АТ "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз"" є господарським товариством, основним видом діяльності якого є розподіл природного газу, що здійснюється в межах території Вiнницької областi, а також територiї м. Гайворон Кiровоградської області.
4. Постановою НКРЕКП від 15.12.2016 №2279 АТ "Вінницягаз" встановлено тариф на послуги розподілу природного газу у розмірі 685,10 грн за 1 000 м3.
5. 07.03.2019 позивач звернувся до НКРЕКП із заявою № 21005.2-Сл-2046-0319 про встановлення (перегляд) тарифу АТ "Вінницягаз" на послуги з розподілу природного газу, проєктом змін № 21005.2-Сл-2046-0319 до Плану розвитку газорозподільних систем АТ "Вінницягаз`на 2019-2028 роки.
6. Листом вiд 20.03.2019 № 3043/16.3.2/7-19 НКРЕКП надiслала АТ "Вiнницягаз" запрошення на робочу зустріч для обговорення змін до тарифу на послуги з розподілу природного газу.
7. 25.03.2019 відбулася робоча нарада з представниками АТ "Вiнницягаз", за результатами якої складено протокол із зауваженнями до поданих позивачем документів.
8. Листом вiд 27.03.2019 №3326/16.1.1/7-19 НКРЕКП запросила уповноважених представників АТ "Вiнницягаз" для проведення робочої наради з розгляду та аналізу проєкту Плану розвитку газорозподільних систем на 2019-2028 роки на 12.04.2019.
9. Листом від 01.04.2019 №21005.2-Сл-2887-0419 позивачем до НКПЕКП було надано пояснення з питань, зазначених у протоколi робочої наради, що відбулася 25.03.2019.
10. Листом від 03.04.2019 № 3694/16/7-19 НКРЕКП повідомила позивача про зупинення розгляду заяви від 07.03.2019, відповідно до абзацу 5 пункту 8.12 Тимчасової методики, у зв`язку з "потребою додаткового вивчення і доопрацювання питань, що виникли при опрацюванні структури тарифу АТ "Вінницягаз".
11. Листом від 10.04.2019 №4017/16/7-19 НКРЕКП запросила уповноважених представників АТ "Вiнницягаз" 15.04.2019 на робочу зустрiч щодо зміни тарифу на послуги з розподілу природного газу.
12. 12.04.2019 відбулася робоча нарада щодо розгляду Плану розвитку газорозподільних систем на 2019-2028 роки, за результатами якої було надано зауваження та рекомендації.
13. 15.04.2019 відбулася робоча нарада, на якiй обговорено питання щодо включення витрат у сфері інформаційних технологій, оплату податків, зборів, платежів, юридичні та судові послуги та послуги сторонніх організацій у сфері інформаційних технологій до інших планованих операційних витрат для цілей зміни тарифу на послуги з розподілу природного газу, та сформульовано зауваження.
14. Листом від 17.04.2019 №21005.2-Сл-3259-0419 АТ "Вінницягаз" надало пояснення та обґрунтування складових інших планованих витрат у структурі тарифу на послуги розподілу природного газу.
15. Листом від 03.05.2019 №4943/16/7-19 НКРЕКП повідомила позивача про зупинення розгляду заяви від 07.03.2019 та Плану розвитку газорозподільної системи АТ "Вінницягаз" на 2019-2028 роки на підставі положень абзацу 5 пункту 8.12 Тимчасової методики, у зв`язку з необхідністю доопрацювання структури тарифу.
16. Уважаючи, що відповідач протиправно не переглянув тариф на послуги розподілу природного газу, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
17. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.10.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021, у задоволенні позову відмовлено.
18. Суди зазначили, що порядок встановлення та перегляду тарифів у спірних правовідносинах урегульований Процедурою встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженою постановою від 03.04.2013 № 369, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 26.04.2013 за № 685/23217, Тимчасовою методикою визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженою постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №389.
19. Указаними Процедурою та Тимчасовою методикою закріплено право НКРЕКП зупинити розгляд заяви суб`єкта господарювання щодо зміни тарифу на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання.
20. Як установили суди попередніх інстанцій, підставою для зупинення розгляду заяви позивача була необхідність отримання додаткових документів і обґрунтувань.
21. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що неприйняття рішення за заявами позивача про зміну тарифу не було пов`язано з протиправною бездіяльністю НКРЕКП.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
22. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їхні рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
23. За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 16.01.2019 у справі №826/13850/17, від 30.03.2020 у справі №826/13735/18, від 08.05.2020 у справі №826/7112/18, від 21.11.2019 у справі №826/9826/18, від 11.07.2019 у справі №826/8168/17.
24. Як зазначає позивач, у постанові від 16.01.2019 у справі №826/13850/17 Верховний Суд зазначив, що державні регульовані ціни в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого, можуть бути установлені за умови компенсації різниці. Лише в такий спосіб може бути досягнуто баланс інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики, і держави.
25. У постанові від 30.03.2020 у справі №826/13735/18 Верховний Суд зазначив, що неприйняття НКРЕКП жодних рішень за заявами позивача та невжиття дій для коригування тарифів на розподіл природного газу свідчить про невиконання НКРЕКП своїх законодавчо визначених повноважень в частині ефективного державного регулювання тарифів у сфері енергетики та комунальних послуг та бездіяльність у питанні перегляду структури тарифу на послуги розподілу природного газу.
26. Позивач зазначає, що подібні висновки Верховний Суд викладав і у постановах від 08.05.2020 у справі № 826/7112/18, від 21.11.2019 у справі № 826/9826/18, від 11.07.2019 у справі № 826/8168/17.
27. Позивач доводить, що в спірних правовідносинах надіслані йому листи за наслідками розгляду його заяв стосувалися запрошень на робочі наради з приводу розгляду питань, які, на думку НКРЕКП, не дозволяли переглянути тариф для АТ "Вінницягаз". Ці листи не спростовують бездіяльності НКРЕКП у частині встановлення для АТ" Вінницягаз" економічно обґрунтованого тарифу, зокрема, шляхом включення до нього компенсації понесених витрат (збитків) у попередніх періодах.
28. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
29. Касаційна скарга надійшла до суду 29.03.2021 та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Стародуба О.П., Чиркіна С.М.
30. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07.06.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
31. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29.09.2023 задоволено заяви суддів Шарапи В.М., Стародуба О.П., Чиркіна С.М. про самовідвід.
32. За наслідками повторного автоматизованого розподілу справу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
33. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII розподіл природного газу - це господарська діяльність, що підлягає ліцензуванню і пов`язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.
34. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про природні монополії" від 20.04.2000 №1682-III (далі - Закон № 1682-III) сферами діяльності суб`єктів природних монополій, зокрема, є розподіл природного і нафтового газу трубопроводами.
35. Згідно зі статтею 1 Закону №1682-III державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій.
36. Відповідно до частини другої статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), здійснює державне регулювання шляхом ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг.
37. Пунктом 13 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено, що до повноважень Регулятора належить встановлення державних регульованих цін і тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій.
38. Постановою НКРЕКП від 03.04.2013 № 369, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 26.04.2013 за №685/23217, затверджено Процедуру встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу (далі - Процедура №369).
39. Згідно з пунктом 1.4 Процедури №369 структура тарифу (планованої тарифної виручки) - це перелік елементів витрат суб`єкта господарювання при здійсненні відповідного виду діяльності, що групуються за елементами витрат собівартості відповідно до Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 "Витрати", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 № 318, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.01.2000 за № 27/4248, та витрат з прибутку.
40. Пунктом 1.8 Процедури №369 передбачено, що рішення про встановлення або перегляд тарифів приймається НКРЕ на засіданнях у формі відкритих слухань.
41. Згідно з пунктом 2.1 Процедури № 369 для встановлення тарифу, визначеного у пункті 1.2 розділу І цієї Процедури, суб`єкт господарювання подає до НКРЕ не пізніше ніж за 30 робочих днів до початку планованого періоду заяву про встановлення тарифу (далі - заява) за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Процедури, до якої додаються пояснювальна записка до розрахунку тарифу; динаміка розвитку основних техніко-виробничих показників; розрахунок рівня тарифу на планований період; обсяг надання послуг (з транспортування природного газу магістральними трубопроводами, транспортування природного газу розподільними трубопроводами, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу з підземних сховищ газу) з відповідними обґрунтуваннями; розрахунок витрат, пов`язаних із закупівлею природного газу, що використовується для забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу; розрахунок матеріальних витрат та динаміка цих витрат за попередній період, базовий період та очікувані зміни у планованому періоді з відповідними обґрунтуваннями; розрахунок витрат на оплату праці, відрахувань на соціальні заходи та інформація щодо показників витрат на оплату праці за попередній, базовий та на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями; розрахунок амортизаційних відрахувань на планований період та динаміка цих витрат за попередній, базовий та на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями; розрахунок інших витрат на планований період та динаміка цих витрат за попередній, базовий та на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями; розрахунок прибутку з урахуванням суми капітальних інвестицій на планований період та динаміка відповідних показників за попередній, базовий та на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями; інвестиційна програма, оформлена з дотриманням вимог порядку формування інвестиційних програм газопостачальних, газорозподільних, газотранспортних та газозберігаючих підприємств, встановленого НКРЕ, та розрахунок джерел її фінансування; копії фінансової звітності (за попередній звітний період) - баланс, звіт про фінансові результати, звіт про рух грошових коштів, звіт про власний капітал та примітки до фінансової звітності.
42. Відповідно до пункту 3.1 Процедури №369 заява та документи, що до неї додаються, перевіряються структурним підрозділом НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, щодо її відповідності вимогам цієї Процедури.
43. У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури, відповідний структурний підрозділ НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, розглядає їх протягом 30 календарних днів з дня надходження до НКРЕ.
44. У разі потреби НКРЕ може звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність, зазначену у пункті 1.3 розділу І цієї Процедури, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб`єктом господарювання до НКРЕ у визначений нею строк, підписані керівником та засвідчені печаткою суб`єкта господарювання.
45. Розгляд заяви призупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді структурними підрозділами НКРЕ виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕ письмово повідомляє суб`єкта господарювання.