ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 160/13005/22
адміністративне провадження № К/990/21549/23 №К/990/21286/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України, Головного управління ДПС у Дніпропетровській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Державної податкової служби України і Головного управління ДПС у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року (головуюча суддя Конєва С.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року (головуюча суддя Головко О.В., судді Суховаров А.В., Ясенова Т.І.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2022 року ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Державної податкової служби України (далі - ДПС України) про визнання протиправними та скасування наказів ДПС України від 15.08.2022 №32-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення" і від 17.08.2022 №1321-о "Про звільнення ОСОБА_1", поновлення її на посаді начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області.
2. Позов обґрунтувала тим, що її безпідставно та з порушенням установленої законом процедури притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади. Позивачка стверджувала, що вона не є відповідальною за прийняття рішення про реєстрацію податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних (далі - Реєстр або ЄРПН) або про відмову в такій реєстрації, про врахування або неврахування таблиці даних платника податку, про відповідність/невідповідність платника податку критеріям ризиковості. При цьому відповідач не встановив недоліків у роботі Головного управління ДПС у Дніпропетровській області при відпрацюванні суб`єктів господарювання у відповідній частині та не довів систематичного характеру таких недоліків. У зв`язку з цим уважала, що відповідачем у межах дисциплінарного провадження не встановлено в її діях дисциплінарного проступку, який би свідчив про порушення нею Присяги державного службовця. Крім того, позивачка зазначила про допущені відповідачем процедурні порушення під час притягнення її до дисциплінарної відповідальності, зокрема, в частині порядку формування дисциплінарної комісії, неврахування поданих нею письмових пояснень та порушення строку для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року до участі у справі як другого відповідача залучено Головне управління ДПС у Дніпропетровській області.
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано накази ДПС України від 15.08.2022 №32-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення", від 17.08.2022 №34-дс "Про внесення змін до наказу ДПС від 15.08.2022р. №32-дс" і від 17.08.2022 №1321-о "Про звільнення ОСОБА_1". Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління ДПС у Дніпропетровській області від 17.10.2022 №858-о "Про оголошення наказу ДПС від 17.08.2022р. №1321-о". Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області з 18 жовтня 2022 року. Стягнуто з Головного управління ДПС у Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18.10.2022 по 21.12.2022 у розмірі 95453,24 грн з вирахуванням обов`язкових зборів та платежів.
5. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачку звільнено за відсутності в її діях складу дисциплінарного проступку у вигляді порушення Присяги державного службовця та з порушенням установленого законом порядку, що є підставою для поновлення її на роботі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційних скаргах ДПС України і Головне управління ДПС у Дніпропетровській області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просять скасувати ухвалені судові рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
7. За доводами відповідачів, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах підпункти 1, 2 пункту 11 Положення про Головне управління ДПС в Дніпропетровській області, затвердженого наказом ДПС України від 12.11.2020 №643 (далі - Положення про Головне управління ДПС в Дніпропетровській області), і пункт 49 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1165 (далі - Порядок №1165), відповідно до яких (з урахуванням змісту доручення в.о. Голови ДПС Тетяни Кірієнко від 28.12.2021 №43-д) позивачка як начальник ГУ ДПС мала повноваження на вжиття заходів, які б дозволили не допустити порушення законодавства під час розгляду питань про включення/виключення платників податків до переліку ризикових та здійснювати контроль за діяльністю комісії регіонального рівня з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Реєстрі (далі - Комісія) при прийнятті рішень щодо реєстрації податкових накладних ризиковими підприємствами.
8. Неправильно застосовано судами, за твердженням відповідачів, й положення статей 64, 66, 73-77 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII) та пунктів 18, 28, 31, 31-1, 31-2, 34, 36 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1039 (далі - Порядок №1039), згідно з якими рішення суб`єкта призначення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення може ґрунтуватися на будь-яких документах і матеріалах, що підтверджують факт вчинення дисциплінарного проступку, в тому числі матеріалах перевірки відповідного територіального органу ДПС України. При цьому діяння ОСОБА_1 щодо незабезпечення належного контролю, координації та спрямування діяльності ГУ ДПС у Дніпропетровській області, неефективного контролю підлеглих призвели до підриву довіри до неї як носія влади з боку суспільства та бізнесу, приниження ДПС як відповідального органу за функціонування СМКОР, підриву його авторитету, що становить об`єктивну сторону дисциплінарного проступку у вигляді порушення Присяги та є несумісним з продовженням позивачкою служби.
9. Відповідачі зазначили про відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування наведених норм права в подібних правовідносинах.
10. Порушення норм процесуального права відповідачі вбачають у не дослідженні судом апеляційної інстанції зібраних у справі доказів, а саме: протоколу наради від 16.06.2022 №1, проведеної Департаментом управління ризиками ДПС з представниками ГУ ДПС щодо забезпечення дотримання Порядку №1165; доповідної записки на ім`я в.о. Голови ДПС Т.Кірієнко від 28.06.2022 №2200/99-00-18-02-02-08 про встановлення ДПС ряду недоліків при відпрацюванні суб`єктів господарювання ГУ ДПС у Дніпропетровській області; посадової інструкції начальника ГУ ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 ; листа ГУ ДПС від 19.07.2022 №307/8/04-36-18-02-05 про передачу на розгляд Комісії матеріалів по окремим суб`єктам господарювання; акта про результати тематичної перевірки ГУ ДПС у Дніпропетровській області від 05.08.2022 №857/99-00-02-03-02-14 та подання Дисциплінарної комісії про результати розгляду дисциплінарної справи від 08.08.2022; змісту наказу ДПС від 15.08.2022 №32-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення".
11. У відзиві на касаційні скарги представник позивачки адвокат Талан О.Л. просить залишити судові рішення у справі без змін, вказуючи на їхню законність і обґрунтованість.
12. Спростовуючи доводи відповідачів щодо невстановлення судами обставин справи, зокрема, на підставі доказів, поданих в суді апеляційної інстанції, представник позивачки зазначає, що всі зібрані у справі докази досліджувалися судом апеляційної інстанції в судових засіданнях з наданням їм відповідної оцінки, що вказує про намагання відповідачів здійснити переоцінку встановлених обставин справи. Зазначає, що встановлення ДПС України певних недоліків у роботі Комісії жодним чином не свідчить про невиконання позивачкою доручення Голови ДПС від 28.12.2021 №43-д, яким її як керівника ГУ ДПС зобов`язано не контролювати Комісію (що є протиправним), а доручено взяти під особистий контроль питання забезпечення виконання структурними підрозділами ДПС вимог Порядку №1165 (без визначення способів такого контролю). Водночас порушень з боку управління ризиками ГУ ДПС, яке перебуває у підпорядкуванні позивачки, відповідачем не встановлено. Представник позивачки звертає також увагу на те, що за результатами тематичної перевірки ГУ ДПС у Дніпропетровській області відповідачем прийнято виключно наказ про звільнення позивачки, без вжиття будь-яких інших заходів, спрямованих на усунення недоліків і порушень у роботі цього органу.
13. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
14. З 20.05.2021 ОСОБА_1 обіймала посаду начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області.
15. На підставі доповідної записки Департаменту управління ризиками від 28.06.2022 №2200/99-00-18-02-02-08 з інформацією про встановлення ряду недоліків при відпрацюванні Головним управлінням ДПС у Дніпропетровській області суб`єктів господарювання в рамках виконання вимог Порядку №1165 наказом ДПС України від 30.06.2022 №374 щодо ОСОБА_1 як начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області порушено дисциплінарне провадження.
16. Наказом ДПС України від 05.07.2022 №869-о відсторонено ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків на час проведення дисциплінарного провадження.
17. Відповідно до наказу ДПС України від 22.07.2022 №467 у період з 25.07.2022 по 05.08.2022 проведено виїзну позапланову тематичну перевірку стану організації роботи Головного управління ДПС у Дніпропетровській області з основних питань, за результатами якої складено акт від 05.08.2022 №857/99-00-02-03-02-14.
18. 08 серпня 2022 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДПС України внесено Голові ДПС України подання №867/99-00-02-ДК про результати розгляду дисциплінарної справи начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 .
19. Як зазначено у поданні, при дослідженні матеріалів, отриманих за результатами тематичної перевірки, підтвердилися обставини, викладені у доповідній записці Департаменту управління ризиками від 28.06.2022 №2200/99-00-18-02-02-08. Перевіркою встановлено, що робота Комісії та управління ризиками ГУ ДПС організована на неналежному рівні, що призвело до порушень нормативно-правових актів, розповсюдження ймовірно ризикового податкового кредиту, що мало наслідком вчинення дисциплінарного проступку, яке полягає у несумлінному виконанні посадових обов`язків, недотриманні вимог законодавчих та відомчих документів, незадовільному стані організації роботи та відсутності ефективного контролю за діяльністю Комісії ГУ ДПС.
20. За результатами розгляду матеріалів дисциплінарної справи Дисциплінарна комісія дійшла висновку, що в діях начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 вбачаються ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, що полягає у порушенні Присяги державного службовця. Вирішено рекомендувати застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення із займаної посади.
21. Наказом ДПС України від 15.08.2022 №32-дс до начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону №889-VIII.
22. У мотивувальній частині цього наказу зазначено, що неналежне виконання посадових обов`язків, відсутність ефективного контролю за діями підпорядкованого територіального органу фактично утворює факт порушення Присяги державним службовцем.
23. Підставою видання цього наказу зазначено подання Дисциплінарної комісії від 08.08.2022 №867/99-00-02-ДК та пояснення ОСОБА_1 від 12.08.2022.
24. Наказом ДПС України від 17.08.2022 №34-дс внесені зміни до пункту 1 наказу №32-дс шляхом викладення його в такій редакції: "Застосувати до начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність".
25. Згідно з наказом ДПС України від 17.08.2022 №1321-о припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області у зв`язку з вчиненням дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, згідно з пунктом 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність.
26. Головним управлінням ДПС у Дніпропетровській області 17.10.2022 прийнято наказ №858-о "Про оголошення наказу ДПС від 17.08.2022 №1321-о", зі змісту якого вбачається, що державна служба ОСОБА_1 припинена з 17 жовтня 2022 року.
V. Позиція Верховного Суду
27. Згідно з частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідачів про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що визначають повноваження начальника ГУ ДПС щодо організації діяльності ГУ ДПС, його відповідальності за результати діяльності цього органу, а також щодо підстав і порядку притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за порушення Присяги (за відсутності висновків Верховного Суду щодо застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах). Крім того, на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України касаційне провадження відкрито в межах доводів відповідачів про те, що суди не дослідили зібрані у справі докази (пункт 1 частини другої статті 353 КАС України).
29. Отже, судові рішення підлягають касаційному перегляду виключно в межах зазначених доводів.
30. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
31. За приписами частини першої статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
32. Перелік дисциплінарних проступків наведений у частині другій статті 65 Закону №889-VIII, одним із яких є порушення Присяги державного службовця (пункт 1).
33. Згідно з частиною першою статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.
34. Частиною п?ятою статті 66 Закону №889-VIII обумовлено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.