ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2023 року
м. Київ
справа №344/2001/15-а
адміністративне провадження № К/990/18160/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Берназюка Я.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 344/2001/15-а
за позовом Гаражного кооперативу (далі - ГК) "Соколи" до Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області (далі - Івано-Франківська міськрада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської області (далі - Вовчинецька сільрада), про визнання нечинним рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ГК "Соколи" на постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 31.07.2015, ухвалену у складі головуючого судді Польської М.В.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді: Онишкевича Т.В., суддів: Іщук Л.П., Шевчук С.М.,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. 11.02.2015 ГК "Соколи" звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати нечинним та скасувати рішення Івано-Франківської міськради від 08.08.2013 №1191-37 "Про погодження межі між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець".
Позов обґрунтовано тим, що оспорюваним рішенням погоджено межу с. Вовчинець. При цьому, у пояснювальній записці до проекту землеустрою щодо встановлення межі с. Вовчинець Вовчинецької сільради згадуються суб`єкти господарювання та належні їм об`єкти, інтереси яких враховано при зміні меж с. Вовчинець, однак не згадуються підприємства та суб`єкти господарювання, розташовані на землях м. Івано-Франківська, які повинні перейти до с. Вовчинець згідно із цим рішенням та проектом землеустрою, зокрема наявність діючого ГК "Соколи" та майна його членів, що є втручанням в діяльність ГК "Соколи".
Позивач зазначив, що погодження межі між містом і селом не входить до повноважень міської ради. Вважає, що погодженню підлягає не межа, а проект землеустрою. При цьому в проекті землеустрою не враховано інтереси позивача, а саме яким чином буде використовуватись земельна ділянка площею 6 га, на якій здійснює свою діяльність ГК "Соколи" після переходу її до с. Вовчинець.
Також позивач вказав, що зміна меж міста Івано-Франківська призведе до певної невизначеності, оскільки державну реєстрацію ГК "Соколи" здійснено в м. Івано-Франківськ, а майно (гаражі членів кооперативу) буде адміністративно знаходитись в с. Вовчинець.
На думку позивача, оскаржуване рішення позбавляє гаражний кооператив можливості користуватись земельною ділянкою, а власників гаражів - можливості реалізовувати своє право власності на них.
2. Івано-Франківський міський суд Івано-Франківської області постановою від 31.07.2015 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. При новому розгляді Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 21.03.2023 залишив без змін постанову суду першої інстанції.
4. 17.05.2023 ГК "Соколи" звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 31.07.2015 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2023, ухвалити нове судове рішення - про задоволення позовних вимог, з підстав, визначених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Верховний Суд ухвалою від 07.07.2023 поновив ГК "Соколи" строк на касаційне оскарження постанови Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 31.07.2015 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2023 у справі №344/2001/15; відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що згідно із проектом землеустрою, виготовленим ДП "Івано-Франківський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", оспорюваним рішенням Івано-Франківської міськради від 08.08.2013 № 1191-37 "Про погодження межі між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець" було погоджено межу між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець.
Вказана проектна документація містить рішення Вовчинецької сільради від 23.07.2009 про встановлення межі, технічне завдання на складання проекту щодо встановлення межі та замовлення проекту землеустрою, рішення Вовчинецької сільради від 16.04.2013 про погодження проекту землеустрою.
У пояснювальній записці проекту інформація щодо збільшення площі та віднесення будь-яких земель міста до земель Вовчинецької сільради відсутня, а вказано про зменшення загальної площі облікованих земель с. Вовчинець за рахунок розбудови м. Івано-Франківська.
У 2010 році був розроблений Генеральний план с. Вовчинець та затверджений рішенням Вовчинецької сільради від 30.06.2011. Вказаним генеральним планом передбачено включення в межі села всіх земель, що знаходяться на території Вовчинецької сільради.
Водночас, рішенням Івано-Франківської міськради від 20.02.2006 (пункт 50) було передано в оренду терміном на 1 рік ГК "Соколи" земельну ділянку площею 6,3201 га по вул. Вовчинецькій, 225 для обслуговування гаражів. На виконання цього рішення 16.03.2006 між Івано-Франківською міськрадою та ГК "Соколи" було укладено договір оренди земельної ділянки, термін дії 1 рік.
ГК "Соколи" звертався до господарського суду Івано-Франківської області з позовом про визнання права на користування земельною ділянкою площею 6,2207 га шляхом зобов`язання Івано-Франківської міськради укласти додаткову угоду до договору оренди від 16.03.2006, однак постановою Львівського апеляційного господарського суду від 24.10.2013, залишеною без змін постановою Вищого господарського суду України від 31.03.2014, рішення господарського суду Івано-Франківської області від 16.07.2013 було скасовано та у задоволенні позовних вимог кооперативу відмовлено. При цьому судом встановлено, що договір оренди землі припинено у зв`язку із закінченням терміну, на який він укладався.
Також ГК "Соколи" оскаржувалось у судовому порядку рішення Вовчинецької сільради від 16.04.2008 про видачу АТ "Родон" Державного акта на право власності на землю площею 6,2207 га (за договором купівлі-продажу землі), однак рішенням господарського суду Івано-Франківської області від 27.09.2013, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 12.02.2014 та постановою Вищого господарського суду України від 29.04.2014, у задоволенні позову відмовлено.
Окрім того, рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10.01.2014 у справі 876/1807/14, залишеним без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.12.2014, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24.03.2015 та ухвалою Верховного Суду України від 27.05.2015, визнано недійсним та скасовано рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Івано-Франківського міського управління юстиції в Івано-Франківській області Лозової Христини Олексіївни від 31.05.2013 №2766445 про проведення державної реєстрації прав власності, форма власності: приватна, розмір частки: 1/1, на гараж, що розташований: АДРЕСА_2 за суб`єктом: ОСОБА_1, податковий номер НОМЕР_1, відкриття розділу у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та відкриття реєстраційної справи на об`єкт нерухомого майна; зобов`язано Реєстраційну службу Івано-Франківського міського управління юстиції Івано-Франківської області забезпечити внесення до Державного реєстру прав на нерухоме майно відповідного запису про скасування державної реєстрації речових прав на гараж, що розташований за адресою: АДРЕСА_2 за суб`єктом: ОСОБА_1, податковий номер НОМЕР_1 .
ГК "Соколи" не погоджуючись із рішенням Івано-Франківської міськради від 08.08.2013 №1191-37 "Про погодження межі між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець" звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що приймаючи оспорюване рішення про погодження межі між містом та селом згідно із проектом землеустрою щодо встановлення межі села Вовчинець Вовчинецької сільради, Івано-Франківська міськрада не порушила вимог законодавства, діяла в межах наданих законом їй повноважень, як і будь-якого права позивача. В свою чергу суд апеляційної інстанції, погодившись із висновком суду першої інстанції, також вказав й на те, що обраний позивачем спосіб захисту є неефективним, оскільки задоволення вимоги про визнання оспорюваного рішення незаконним та його скасування не може призвести до захисту або відновлення порушеного речового права позивача (у разі його наявності), зокрема повернення у його володіння або користування спірної земельної ділянки, відшкодування шкоди.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга позивача обґрунтована, зокрема, тим, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування статті 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) та статті 174 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі №824/3130/14-а та Верховного Суду від 24.11.2020 у справі №809/563/15 та від 21.06.2018 у справі №824/3129/14-а щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Частиною першою статті 144 Конституції України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
12. Згідно із пунктом 21 частини першої статті 43 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються, зокрема, питання регулювання земельних відносин.
13. Відповідно до статті 10 ЗК України до повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить встановлення та зміна меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району.
14. Частинами першою та другою статті 174 ЗК України визначено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
15. Згідно із статтею 175 ЗК України межі адміністративно-територіальних одиниць встановлюються в порядку та відповідно до закону.
16. Частиною першою та другою статі 83 ЗК України визначено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
17. Одним із способів набуття прав на землю територіальною громадою є їх передача із земель державної власності згідно із пунктом "а" частини п`ятої статті 83 ЗК України.
18. Відповідно до частини першої статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні. На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки. Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
19. При цьому, згідно із частиною другою статті 117 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність належать, зокрема, земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об`єктів у комунальну власність.
20. Закон № 858-IV визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування. За правилам статті 1 цього Закону землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.
21. Проведення землеустрою на регіональному рівні регламентовано, зокрема, положеннями статті 46 Закону № 858-IV, згідно із частиною першою якої для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень.
22. Проект землеустрою - це сукупність нормативно-правових, економічних, технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити протягом 5-10 і більше років (стаття 1 Закону № 858-IV).
23. Згідно із частиною другою статті 46 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
24. Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає:
а) пояснювальну записку; б) завдання на виконання робіт; в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць; г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту); ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад; д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці; е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці; є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць; ж) матеріали погодження проекту; з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок (частини третя статі 46 Закону № 858-IV).
25. Згідно із частиною четвертою статті 46 Закону № 858-IV проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.
26. Відповідно до частини шостої статті 46 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради.
27. Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
У разі встановлення меж міст проект також погоджується з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою (частини восьма та дев`ята статті 46 Закону № 858-IV).
28. Частиною десятою статті 46 Закону № 858-IV визначено, що рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).