ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2023 року
м. Київ
справа №640/10063/22
адміністративне провадження № К/990/21489/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЙЕ ЕНЕРГІЯ"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та нечинною постанови
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Аліменка В.О., Безименної Н.В. від 10 травня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ЙЕ ЕНЕРГІЯ" (далі - ТОВ "ЙЕ ЕНЕРГІЯ", позивач) звернувся до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), у якому просило визнати протиправною та нечинною постанову НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що запровадження нової процедури зміни споживачем, що не є побутовим, постачальника без проведення остаточного розрахунку з діючим постачальником протирічить статті 14 Закону України "Про ринок природного газу" та порушує права діючих постачальників природного газу при ініціюванні процедури зміни постачальника споживачем, що не є побутовим, при наявній заборгованості за спожитий природний газ, прийнята з грубими порушеннями, є незаконною та протиправною, порушує правові засади та принципи функціонування ринку природного газу України. Позивач стверджує, що НКРЕКП порушило основні принципи діяльності Регулятора, зокрема такі, як ефективність, недопущення дискримінації. Також позивач звертає увагу, що фізичні та юридичні особи, їх об`єднання та інші заінтересовані особи були позбавлені права надавати зауваження та обґрунтовані пропозиції до проєкту акта, що має ознаки регуляторного, внаслідок недотримання відповідачем встановленого порядку прийняття такого акта.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спірна постанова НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 не є регуляторним актом, оскільки положення цієї постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а лише встановлює на період дії воєнного стану особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року апеляційну скаргу ТОВ "ЙЕ ЕНЕРГІЯ" задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позов ТОВ "ЙЕ ЕНЕРГІЯ" до НКРЕКП про визнання протиправною та нечинною постанови задоволено.
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що постанова НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану" має ознаки регуляторного акта, оскільки: прийнята уповноваженим на це регуляторним органом; встановлює норми права (визначаючи, що зміна постачальника природного газу здійснюється відповідно до Правил, однак, з врахуванням особливостей цієї постанови); не містить прямої вказівки на особу чи чіткий перелік осіб, прав та інтересів яких вона стосується (стосується невизначеного кола осіб, які є постачальника та непобутовими споживачами природного газу); не вичерпує свою дію фактом виконання, розрахована на неодноразове застосування.
7. З огляду на таке, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час прийняття спірної постанови відповідачем не було дотримано встановленого законодавством порядку, а саме - вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки не було належним чином розглянуто та враховано пропозиції та зауваження позивача, не було проведено обговорень, а тому спірна постанова є протиправною та нечинною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. У касаційній скарзі зазначається, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення частини четвертої статті 15, статті 16 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", частину другу статті 3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема без урахування положень Закону України "Про правовий режим воєнного стану", у зв`язку із чим, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованих висновків про те, що спірна Постанова № 613 має ознаки регуляторного акта, а тому прийнята з недотриманням процедури його прийняття. Скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги, що спірна Постанова № 613 має тимчасовий термін дії та направлена на чітко визначених суб`єктів правовідносин, кількість яких є обмеженою, а тому має ознаки індивідуального акта.
10. В обґрунтування підстав звернення з цією касаційною скаргою скаржник вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування вищевказаних норм матеріального права у подібних правовідносинах, спір у яких виник щодо правильності розмежування регуляторних та індивідуальних актів за їх ознаками.
11. 26 жовтня 2023 року від представника ТОВ "ЙЕ ЕНЕРГІЯ" надійшли письмові пояснення, в яких зазначалося, що спірна постанова НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 має усі ознаки регуляторного акта, а порушення процедури її прийняття не спростовується відповідачем. Також представник позивача звертає увагу, що 8 серпня 2023 року НКРЕКП прийнято постанову № 1454, аналогічного змісту, але з дотриманням встановленої для прийняття регуляторного акта процедури. Таким чином, позивач вважає, що НКРЕКП фактично підтвердило, що спірна постанова є регуляторним актом.
12. 27 жовтня 2023 року від НКРЕКП надійшли додаткові пояснення, в яких представник відповідача наполягає на тому, що спірна постанова від 21 червня 2022 року № 613 не є регуляторним актом, оскільки ця постанова прийнята на визначений строк, а саме - на період дії воєнного стану. За твердженням представника НКРЕКП, означене свідчить, що спірна постанова не відповідає всім ознакам, притаманним регуляторному акту.
В обґрунтування своїх доводів НКРКПЕ посилається на правовий висновок Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 25 січня 2022 року у справі № 911/782/21, та застосовані Верховним Судом у постанові від 19 серпня 2022 року у справі № 912/1941/21, в яких Суд вказав на пріоритетність положень актів Регулятора, які прийняті в особливий період, перед іншими актами НКРЕКП.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано 15 червня 2023 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 30 червня 2023 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/10063/22, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
15. Ухвалою Верховного Суду від 6 вересня 2023 року справу № 640/10063/22 відмовлено у задоволені клопотання НКРЕКП про зупинення дії оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції до закінчення розгляду справи у касаційному порядку та призначено цю справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 19 вересня 2023 року, яке у подальшому було перенесено на 14 листопада 2023 року.
16. У судовому засіданні, що відбулося 14 листопада 2023 року, Суд перейшов у письмове провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що відповідно до законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ринок природного газу" та "Про правовий режим воєнного стану", у зв`язку з введенням воєнного стану в Україні з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та продовженого указами Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022, від 18 квітня 2022 року № 259/2022 та від 18 травня 2022 року № 341/2022, НКРЕКП прийнято постанову від 21 червня 2022 року № 613 "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану", відповідно до якої:
1. При здійсненні заходів із зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, у період дії в Україні воєнного стану, постачальники природного газу (крім постачальника "останньої надії") мають дотримуватись Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2496, та Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, з урахуванням таких особливостей:
1) у випадку укладення договору постачання природного газу між новим постачальником та споживачем, що не є побутовим, новий постачальник визначає дату початку постачання природного газу (дату закріплення споживача у Реєстрі споживачів нового постачальника на інформаційній платформі Оператора газотранспортної системи) згідно з укладеним договором постачання природного газу, у тому числі у випадку наявності такого споживача в Реєстрі споживачів інших постачальників.
Дата закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника на інформаційній платформі Оператора газотранспортної системи (далі - Інформаційна платформа) може визначатись не раніше ніж за 2 дні та не пізніше ніж 21 день з дня визначення дати такого закріплення.
Якщо на день закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника на Інформаційній платформі буде відображена інформація про припинення (обмеження) або подання заявки на припинення (обмеження) постачання природного газу такому споживачу, Інформаційна платформа автоматично відхиляє закріплення такого споживача в Реєстрі споживачів нового постачальника.
У разі закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника Інформаційна платформа виявляє цього споживача в Реєстрі іншого постачальника у визначеному новим постачальником періоді постачання природного газу, Інформаційна платформа автоматично відправляє повідомлення діючому постачальнику про зміну постачальника його споживачем із зазначенням дати початку постачання природного газу новим постачальником.
Споживач, що не є побутовим, автоматично виключається з Реєстру споживачів діючого постачальника на Інформаційній платформі з дня початку періоду постачання природного газу новим постачальником.
Постачання природного газу новим постачальником (алокація спожитих споживачем обсягів природного газу за новим постачальником) здійснюється з дня початку періоду постачання природного газу, який визначається новим постачальником на Інформаційній платформі згідно з умовами договору постачання природного газу;
2) зміні постачальника має передувати укладення договору постачання природного газу з новим постачальником та розірвання договору постачання природного газу з діючим постачальником або його призупинення в частині постачання природного газу в певному розрахунковому періоді. Наявність спору між діючим постачальником і споживачем, що не є побутовим, який заявив про намір змінити постачальника, не є підставою для затримки в укладенні та виконанні договору постачання природного газу з новим постачальником. Зміна постачальника може відбуватися без засвідчення відсутності простроченої заборгованості за поставлений природний газ перед діючим постачальником. Розірвання чи призупинення дії договору постачання природного газу не звільняє споживача, що не є побутовим, від обов`язку виконання фінансових зобов`язань за цим договором;
3) з метою забезпечення безперебійного постачання природного газу діючий постачальник постачає природний газ споживачу до останнього дня терміну дії чинного договору постачання природного газу відповідно до умов та положень, узгоджених у ньому.
2. Оператору газотранспортної системи здійснити необхідні заходи для забезпечення роботи Інформаційної платформи з урахуванням положень цієї Постанови.
3. Ця Постанова набирає чинності з 01 липня 2022 року та діє до дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування положень частини четвертої статті 15, статті 16 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", частини другої статті 3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема без урахування положень Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
26. Скаржник наголошує, що судом апеляційної інстанції необґрунтовано застосовано до спірних правовідносин положення Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки відповідно до частини другої статті 3 цього Закону його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям, зокрема актів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
27. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
28. Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП (далі також - Регулятор) є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
29. Згідно з положеннями статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
30. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом; кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них.
31. Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, зокрема шляхом розробки та затвердження у встановленому порядку нормативно-правових актів.
32. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21 та від 15 серпня 2023 року у справі № 640/18734/20.
33. Згідно з положеннями пункту 34 частини першої статті 1 Закону України "Про ринок природного газу" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Регулятором ринку природного газу є НКРЕКП.
34. Відповідно до положень частини першої статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Згідно із положеннями частини третьої цієї ж статті до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, зокрема забезпечення споживачам (оптовим покупцям) можливості вільно обирати та змінювати постачальника (оптового продавця) на умовах, передбачених цим Законом та іншими актами законодавства; затвердження правил постачання природного газу.
Частиною п`ятою статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" Регулятор має право, зокрема видавати обов`язкові для виконання суб`єктами ринку природного газу (крім споживачів) рішення.
35. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 21 червня 2022 року НКРЕКП на своєму засіданні прийняла постанову № 613 "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану".
36. Судами також було встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 15 червня 2022 року на веб-сайті НКРЕКП оприлюднено перелік питань порядку денного засідання, що відбудеться 21 червня 2022 року, зокрема про прийняття постанови НКРЕКП "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану".
Також, на веб-сайті Регулятора були опубліковані проєкт постанови НКРЕКП "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану" та обґрунтування до питання про прийняття постанови НКРЕКП "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану".
37. Разом з тим, судами встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що Громадською спілкою "Асоціація постачальників енергоресурсів", учасником якої є ТОВ "ЙЕ ЕНЕРГІЯ", було направлено лист від 20 червня 2022 року № 167-СЛ-03-0622 із зауваженнями та пропозиціями до проєкту постанови НКРЕКП "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану", в якому також зазначалося про бажання взяти участь та зареєструвати представника Асоціації для участі в засіданні Регулятора для можливості висловити позицію.
Вищевказаний лист було зареєстровано Регулятором за № 8211/1-22 від 20 червня 2022 року, однак, відповідь на нього надійшла лише 20 липня 2022 року.
38. Враховуючи вищезазначене, а також виходячи з того, що спірна постанова НКРЕКП № 613 має ознаки регуляторного акта, а тому мала бути прийнята з дотриманням вимог, визначених статтями 15 та 16 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", суд апеляційної інстанції дійшов висновку про її протиправність та нечинність.
Зокрема, суд апеляційної інстанції вказав на такі порушення, допущені відповідачем у процедурі розробки та прийняття спірної постанови: недотримання строку, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проєктів рішень, який не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проєктів рішень, в той час як спірна постанова прийнята вже через шість днів після оприлюднення її проєкту; прийняття постанови без надання права на подання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.
39. Водночас, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що спірна постанова НКРЕКП № 613 не є регуляторним актом, оскільки її положення не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання та носить тимчасовий характер, який обмежується періодом дії військового стану, а тому, за висновком суду першої інстанції, дотримання встановленої для розробки ти прийняття регуляторних актів НКРЕКП процедура не повинна застосовуватися до цієї постанови.
40. Перевіряючи правильність тлумачення судами першої та апеляційної інстанцій положень статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", статей 15 та 16 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час вирішення судами попередніх інстанцій питання про віднесення спірної постанови до регуляторних актів, колегія суддів виходить з наступного.
41. Частиною першою статті 15 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" установлено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
42. Таким чином, зі змісту положень цієї норми вбачається, що ознаки регуляторного акта НКРЕКП визначаються на підставі Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", проте процедура розробки та прийняття таких актів НКРЕКП визначається спеціальним Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", зокрема статтями 15 та 16 цього Закону.
43. Суд враховує, що правові висновки щодо визначення ознак регуляторного акта відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 8 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 9 червня 2018 року у справі № 335/12370/17(2-а/335/563/2017), від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а, від 20 липня 2019 року у справі № 812/1177/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та № 640/8656/19 та від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.
44. Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
45. Зі змісту наведеної норми права слід дійти висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним.
46. Верховний Суд у постанові від 29 жовтня 2020 року у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.