ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 листопада 2023 року
м. Київ
cправа № 927/317/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Губенко Н.М. - головуючий, Вронська Г.О., Кондратова І.Д.,
за участю секретаря судового засідання - Долгополової Ю.А.,
представників учасників справи:
прокуратури (позивача) - Красножон О.М.,
відповідача-1 - не з`явився,
відповідача-2 - не з`явився,
третьої особи - не з`явився,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Мальченко А.О., Агрикова О.В., Чорногуз М.Г.
від 01.02.2023
за позовом Керівника Прилуцької окружної прокуратури
до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, Державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Відділ освіти Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області
про визнання незаконним та скасування рішення, скасування запису державного реєстратора про припинення юридичної особи.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
Керівник Прилуцької окружної прокуратури, виступаючи в інтересах держави, звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області та Державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни про: визнання незаконним та скасування рішення 16 сесії 8 скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області № 451 від 23.09.2021 "Про припинення Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області"; скасування запису № 1000431110015000072 від 20.12.2021, внесеного до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Державним реєстратором юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Т.В., про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації.
Позовні вимоги обґрунтовані, зокрема, тим, що спірне рішення прийнято всупереч нормативно визначеному порядку та з порушенням вимог частини 2 статті 32 Закону України "Про повну загальну середню освіту", частини 6 статті 66 Закону України "Про освіту", пунктів 5, 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", внаслідок чого порушено інтереси держави у сфері охорони дитинства та освіти.
Також Керівник Прилуцької окружної прокуратури послався на порушення Варвинською селищною радою Прилуцького району Чернігівської області гарантованого статтею 53 Конституції України права дітей, які проживають в с. Брагинці Варвинської селищної територіальної громади, на доступність освіти.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
Рішенням Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 позовні вимоги задоволено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що:
- Варвинською селищною радою спірне рішення прийнято в межах наданих їй повноважень, однак із порушенням процедури прийняття, а саме, не проведення громадського обговорення проекту рішення "Про припинення Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області", опублікованого 08.09.2021 на сайті Варвинської селищної ради. Оскільки оскаржуване рішення порушує інтереси територіальної громади, є необхідність визнати його недійсним;
- обраний прокурором спосіб захисту щодо скасування запису, внесеного до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, попередить фактичну ліквідацію закладу освіти, процедуру якої вже розпочато. Тому вимоги в цій частині також підлягають задоволенню.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2023 скасовано рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована відсутністю підстав для задоволення позовних вимог, з огляду на те, що:
- прокурором не надано доказів порушення права на освіту учнів 1-3 класів, або ж дітей, віком до 6 років, що проживають у с. Брагинці, як і доказів негативного впливу на реалізацію ними права на освіту у зв`язку з прийняттям спірного рішення Варвинської селищної ради;
- прокурором не надано доказів фундаментального порушення Варвинською селищною радою процедури прийняття спірного рішення з огляду на проведення громадських слухань з питання припинення діяльності закладу освіти, а неврахування думки громади з цього питання, за умови встановлення забезпечення Варвинською селищною радою підвезення учнів на навчання у сусіднє село та низької наповнюваності класів, що у сукупності з встановленим дефіцитом фінансування закладу освіти призведене до отримання учнями неякісної освіти;
- оскільки вимога про скасування запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації є похідною від вимоги про визнання незаконним та скасування спірного рішення Варвинської селищної ради, тому відсутні підстави для задоволення такої вимоги.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги. Узагальнені доводи касаційної скарги. Доводи інших учасників справи
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2023 та залишити в силі рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у даній справі.
Підставою касаційного оскарження скаржником зазначено пункт 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, а саме, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано статті 16, 21 Цивільного кодексу України, статті 8, 32 Закону України "Про повну загальну середню освіту", статті 5, 13, 24, 66 Закону України "Про освіту", вимоги Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010, порушено статті 7, 74-79, 86 Господарського процесуального кодексу України, при цьому не враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, від 06.02.2019 у справі № 720/1536/16-а, від 17.10.2019 у справі № 1640/3147/18, від 13.05.2020 у справі № 324/1296/16-а, від 30.12.2020 у справі № 2140/1580/18, від 02.02.2021 у справі № 620/3135/19, від 08.06.2022 у справі № 819/707/18.
Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області подала відзив на касаційну скаргу прокурора, в якому просила відмовити у задоволенні вказаної касаційної скарги.
4. Позиція Верховного Суду
Імперативними приписами частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України чітко встановлено межі перегляду справи судом касаційної інстанції, а саме: суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Водночас Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина 4 статті 300 Господарського процесуального кодексу України).
Здійснюючи касаційне провадження у даній справі, Суд зазначає таке.
З огляду на пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.
Поняття "суд, встановлений законом" стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт 24 рішення Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України", заяви № 29458/04 та № 29465/04).
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово наводила критерії розмежування судової юрисдикції.
Такими критеріями є передбачені законом умови, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, як-то: суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка у законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ (постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.01.2021 у справі № 127/21764/17, від 23.03.2021 у справі 367/4695/20).
Як вбачається з матеріалів справи, як суд першої інстанції, так і суд апеляційної інстанції, приймаючи відповідні судові рішення виходили з того, що ліквідований на підставі спірного рішення навчальний заклад належить до комунальної власності, а його засновником є Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області
Суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що відповідач як орган місцевого самоврядування, приймаючи рішення про ліквідацію навчального закладу, діяв не як суб`єкт владних повноважень, що б визначало підвідомчість такого спору адміністративним судам, а як засновник юридичної особи - комунальної установи.
Як наслідок, дійшли висновку про те, що спір у справі щодо оскарження рішення власника корпоративних прав (засновника) навчального закладу комунальної власності підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
Такі висновки суди попередніх інстанцій зробили з посиланням, зокрема, на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі № 260/91/19, та постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 140/434/19, у яких зазначено те, що спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.
Однак, відповідні висновки судів попередніх інстанцій у даній справі є помилковими, з огляду на таке.
Касаційне провадження у даній справі № 927/317/22 зупинялось до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду в касаційному порядку судових рішень у справі № 925/1741/21, у якій досліджувалось питання визначення предметної юрисдикції у спорах щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію (ліквідацію) закладів освіти.
За наслідками перегляду судових рішень у справі № 925/1741/21 Великою Палатою Верховного Суду прийнято постанову від 02.08.2023 (оприлюднена 26.09.2023), якою, зокрема, рішення Господарського суду Черкаської області від 28.04.2022 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.08.2022 у справі № 925/1741/21 скасовано, а провадження у справі закрито.
У зазначеній постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 Велика Палата Верховного Суду вважала за необхідне відступити від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18, від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28.01.2021 у справі № 140/434/19, від 22.10.2020 у справі № 694/1174/16-а, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 зазначено, що:
"Згідно із пунктом 3 частини першої ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
Проте спір у справі не є таким, що виник із корпоративних відносин.
На підставі статті 167 Господарського кодексу України (далі - ГК України; у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення та час звернення до суду), корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.
З огляду на частину третю цієї статті, під корпоративними відносинами маються на увазі відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав.
Як убачається із частини першої статті 96-1 ЦК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами), права учасників юридичних осіб (корпоративні права) - це сукупність правомочностей, що належать особі як учаснику (засновнику, акціонеру, пайовику) юридичної особи відповідно до закону та статуту товариства.
Як слідує із частини другої цієї статті, корпоративні права набуваються особою з моменту набуття права власності на частку (акцію, пай або інший об`єкт цивільних прав, що засвідчує участь особи в юридичній особі) у статутному капіталі юридичної особи.
Згідно із частиною 6 цієї норми права, корпоративними відносинами є відносини між учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) юридичних осіб, у тому числі які виникають між ними до державної реєстрації юридичної особи, а також відносини між юридичною особою та її учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) щодо виникнення, здійснення, зміни і припинення корпоративних прав.
У справі відсутні будь-які відомості на підтвердження того, що позивачка є засновником, акціонером, пайовиком юридичних осіб - учасників справи - Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області або Шабельниківського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад" Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області відповідно до закону або статуту товариства.
Ця обставина унеможливлює наявність у позивачки будь-яких корпоративних прав та корпоративного характеру відносин сторін у справі.".
Звертаючись з позовом у даній справі № 927/317/22, Керівник Прилуцької окружної прокуратури посилався виключно на порушення спірним рішенням права дітей на доступність освіти, а не захист будь-яких корпоративних прав, і у матеріалах справи відсутні будь-які відомості на підтвердження того, що відносини у цій справі є корпоративними.
Тому, враховуючи вищезазначені висновки Великої Палати Верховного Суду, Суд зазначає, що спір у даній справі № 927/317/22 не є таким, що виник із корпоративних відносин.
Крім того, у постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що:
"За пунктом 10 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - КАС України у редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.
За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Стаття 53 Конституції України визначає, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.