ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 826/6826/17
адміністративне провадження № К/9901/49994/18, К/9901/50201/18, К/9901/50474/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Коваленко Н.В., Кравчук В.М.
в порядку письмового провадження розглянув касаційні скарги Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", Публічного акціонерного товариства "Укртрансгаз", Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрнафтагазенерго"на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.01.2018 (суддя - Кузьменко В.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.04.2018 (судді - Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І., Чаку Є.В.)
у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", Публічного акціонерного товариства "Укртрансгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Міністерство юстиції України, Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Дніпрогаз", Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрнафтагазенерго" про визнання незаконною, нечинною, протиправною та скасування постанови
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" та ПАТ "Укртрансгаз" звернулися до суду з адміністративним позовом, в якому просили визнати незаконною, нечинною, протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28.04.2017 №615 "Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30.09.2015 №2493".
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 №187, на ПАТ НАК "Нафтогаз України" покладено спеціальні обов`язки з придбання та постачання природного газу.
ПАТ "Укртрансгаз" здійснює діяльність на підставі ліцензії НКРЕ на транспортування природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ трубопроводами від 28.02.2013 №194511 та є оператором газотранспортної системи.
Між ПАТ НАК "Нафтогаз України" та ПАТ "Укртрансгаз" укладено договір №1602000329 транспортування природного газу від 12.02.2016, за умовами якого оператор надає замовнику послуги з фізичного транспортування природного газу замовника від точок входу до газотранспортної системи до точок виходу з неї.
Постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2493 затверджено кодекс газотранспортної системи. Постанова зареєстрована в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за №1378/27823.
Постановою НКРЕКП від 28.04.2017 №615 "Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30.09.2015 №2493" відповідно до статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" та статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" затверджено Зміни до кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2493.
Вважаючи постанову НКРЕКП від 28.04.2017 №615 "Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30.09.2015 №2493" незаконною, позивачі звернулись до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.11.2017 справи за позовами ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" та ПАТ "Укртрансгаз" об?єднано в одне провадження для спільного розгляду та вирішення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.01.2018, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.04.2018, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач діяв в межах наданих повноважень, з дотриманням процедури прийняття регуляторного акта, в т.ч. щодо участі в процедурі Оператора ГТС.
Також суди виходили з того, що твердження ПАТ "НАК "Нафтогаз України" про невідповідність оскаржуваної постанови нормам Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Закону України "Про ринок природного газу", постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 №187, а також твердження ПАТ "Укртрансгаз" про порушення оскаржуваною постановою положень Закону України "Про ринок природного газу", прав та охоронюваних законом інтересів позивача 2, є безпідставними, оскільки оскаржувані норми мають спеціальний характер та не суперечать згаданим нормам законодавства.
Також суди виходили з того, що кодексом газотранспортної системи та існуючими договірними відносинами між оператором та замовником послуг транспортування, передбачені способи та порядок врегулювання небалансу природного газу шляхом надання послуг балансування замовнику.
Також суди виходили з того, що відсутність механізму або незрозумілість порядку виконання нормативно-правового акта не свідчить про його незаконність, а є підставою для вжиття інших заходів.
Також суди виходили з того, що положення оскаржуваної постанови у частині здійснення оператором газотранспортної системи алокації, спрямовані на імплементацію актів законодавства Європейського Союзу та виконання зобов`язань України за Договором про заснування Енергетичного Співтовариства, та сприяють усуненню зловживань на ринку природного газу з боку операторів ГРМ під час здійснення процедури алокації, про які неодноразово повідомляв ПАТ "Укртрансгаз".
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на порушення процедури внесення змін до кодексу газотранспортної процедури, визначеної Законом України "Про ринок природного газу", який є спеціальним законом у сфері забезпечення функціонування ринку природного газу України.
Також покликається на те, що під час розгляду справи судом першої інстанції до участі в справі не було залучено усіх інших операторів газорозподільних систем, на права та обов`язки яких може справляти вплив оскаржуване судове рішення.
Також покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано оцінку доводам, як позовної заяви, так і апеляційної скарги, щодо невідповідності оскаржуваної постанови вимогам Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, а висновки судів носять загальний характер щодо законності оскаржуваної постанови.
Просить скасувати рішення судів попередніх інстанції і постановити рішення про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування касаційної скарги Публічне акціонерне товариство "Укртрансгаз" покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що відповідачем порушено процедуру внесення змін до кодексу газотранспортної системи, ним як оператором газотранспортної системи не розроблялись зміни, внесені оскаржуваною постановою, які суттєво відрізняються від проекту змін, які були запропоновані.
Також покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували обставин, які мають значення для справи, дійшли висновків, які не відповідають дійсним обставинам справи, не встановили порушення Відповідачем, при прийнятті ним Постанови №615, процедури розробки та прийняття змін до Кодексу ГТС, встановленої положеннями п. 1 ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 33 Закону України "Про ринок природного газу" (в частині розробки Позивачем-2 змін до Кодексу ГТС) та п. З ч. 1 ст. 17 Закону України "Про НКРЕКП" (в частині затвердження Регулятором змін до Кодексу ГТС, підготовлених Позивачем-2), а також того, що положення Постанови №615 ставлять здійснення Позивачем-2 процедур алокації та балансування в залежність від суб`єктивних Факторів, у зв`язку з чим не встановили порушення Відповідачем положень ч.ч. 2-3 ст. 4, ч. 1 ст. 20, п. 4, п. 1 ч. 2 ст. 22, ст. 35 Закону України "Про ринок природного газу".
Просить скасувати рішення судів попередніх інстанції і постановити рішення про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування касаційної скарги ТОВ "Укрнафтагазенерго" покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на порушення відповідачем процедури прийняття регуляторного акту щодо розгляду зауважень та пропозицій.
Також покликається на те, що Відповідач, встановлюючи обмежувальні критерії для банків, якими має бути видана гарантія, яка може бути надана замовником послуг транспортування, як фінансове забезпечення оплати ним послуг балансування, обмежує можливість замовників послуг транспортування у виборі банків, які не відповідають встановленим відповідачем критеріям.
У відзивах на касаційні скарги відповідач та третя особа просять відмовити у їх задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо процедури внесення змін до кодексу газотранспортної системи
Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України "Про ринок природного газу", в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №329-VIII).
Відповідно до статті 1 Закону №329-VIII кодекс газотранспортної системи, кодекс газорозподільних систем, кодекс газосховища, кодекс установки LNG - правила експлуатації та доступу до газотранспортної системи, газорозподільної системи, газосховища, установки LNG, що затверджуються Регулятором.
Відповідно до пункту 5 статті 3 Закону №329-VIII ринок природного газу функціонує на засадах вільної добросовісної конкуренції, крім діяльності суб`єктів природних монополій, та за принципами: невтручання держави у функціонування ринку природного газу, крім випадків, коли це необхідно для усунення вад ринку або забезпечення інших загальносуспільних інтересів, за умови що таке втручання здійснюється у мінімально достатній спосіб.
Відповідно частини 1 статті 4 Закону №329-VIII державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Відповідно до пункту 6 частини 3 цієї статті до компетенції Регулятора на ринку природного газу належить: затвердження кодексів газотранспортних систем, кодексу газорозподільних систем, кодексів газосховищ та кодексу установки LNG.
Відповідно до частини першої статті 22 Закону №329-VIII права та обов`язки оператора газотранспортної системи визначаються цим Законом, кодексом газотранспортної системи, іншими нормативно-правовими актами, а також договором транспортування природного газу.
Відповідно до пункту першого частини другої статті 22 Закону №329-VIII з метою виконання функцій, передбачених частиною першою статті 20 цього Закону, оператор газотранспортної системи зобов`язаний розробляти, подавати на затвердження Регулятору та розміщувати на своєму веб-сайті кодекс газотранспортної системи.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №1540-VIII), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема кодекси газотранспортної системи, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них.
За змістом наведених норм Законів №329-VIII та №1540-VIII відповідач як Регулятор у сфері енергетики та комунальних послуг наділений повноваженнями затверджувати кодекс газотранспортної системи, а також ініціювати внесення змін до них.
Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанції, на підставі зібраних у справі доказів, встановлено, що затверджені оскаржуваною постановою зміни до Кодексу газотранспортної системи були ініційовані відповідачем відповідно до вимог Закону №1540-VIII, позивач як оператор ГТС відповідно до Закону №329-VIII розробив та надав відповідачу зміни до Кодексу газотранспортної системи, такі зміни відповідачем частково враховані і за наслідками публічного обговорення, з урахуванням зауважень та пропозицій, прийнято оскаржувану постанову.