ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 листопада 2023 року
м. Київ
справа №420/21826/21
адміністративне провадження № К/990/22735/22
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №420/21826/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліко" до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Державної авіаційної служби України, про визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року (суд у складі головуючого судді Тарасишиної О.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Яковлєва О.В., суддів Єщенка О.В., Крусяна А.В.) у справі №420/21826/21
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ліко" (далі по тексту - позивач, ТОВ "Ліко") звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі по тексту - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Державної авіаційної служби України (далі по тексту - третя особа, Державіаслужба), у якому просить:
визнати протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки "Нове будівництво двох 24-поверхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Корольова академіка, 5а";
зобов`язати Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради надати ТОВ "Ліко" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки "Нове будівництво двох 24-поверхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Корольова академіка, 5а".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідач протиправно відмовив у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки ТОВ "Ліко" подано всі необхідні документи. Невідповідність цільового призначення земельної ділянки не є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.
Відповідачем не зазначено жодної підстави для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень з передбачених частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року позов задоволено.
Визнано протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки "Нове будівництво двох 24-поверхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Корольова академіка, 5а".
Зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради надати ТОВ "Ліко" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки "Нове будівництво двох 24-поверхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Корольова академіка, 5а".
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, до якого порушене відповідачем питання, не входить.
В частині позовних вимог про зобов`язання вчинити дії, суд першої інстанції зазначив, що у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку, що не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року змінено.
Викладено мотивувальну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року в редакції цієї постанови.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року залишено без змін.
Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що будівництво житлового будинку, на переконання колегії суддів, є цільовим використання земель громадської та житлової забудови.
Встановивши наявність висотних обмежень забудови у районі запланованого будівництва, суб`єкт владних повноважень, на переконання колегії суддів, мав зазначити про наявність таких обмежень у відповідних містобудівних умовах та обмеженнях, а не відмовляти у їх видачі.
Тобто, саме у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки, спеціально уповноважений суб`єкт владних повноважень має викласти свої вимоги до планування майбутнього будівництва на відповідних земельних ділянках.
В свою чергу, враховуючи надане позивачу право будувати житлові будинки на землях громадської зони (Г-2) та відсутність задекларованих намірів щодо будівництва житлових будинків на землях комунально-складської зони (КС-5), суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправність оскаржуваної відмови на стадії отримання містобудівних умов та обмежень забудови його земельних ділянок.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погодившись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року, та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову повністю.
Як підставу касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", стосовно правомірності відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, у зв`язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме будівництва об`єкта "Нове будівництво двох 24-поверхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Корольова академіка, 5а" у визначеній планом зонування території (зонінгом) функціональній зоні розміщення об`єктів 5-го класу санітарної класифікації (КС-5).
Касаційна скарга мотивована тим, що цільове призначення земельної ділянки має відповідати функціональному призначенню цієї ділянки та положенням містобудівної документації на місцевому рівні.
Забудова території міста всупереч вимогам містобудівної документації є порушенням прав територіальної громади міста, в інтересах та з урахуванням думки якої затверджувалась відповідна містобудівна документація.
На думку скаржника, суди не врахували, що невідповідність намірів ТОВ "Ліко" щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, оскільки розміщення житлових будинків у зоні розміщення об`єктів п`ятого класу санітарної класифікації КС-5 забороняється, що є самостійною та достатньою підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 серпня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачука А.І., Стеценка С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року по справі №420/21826/21.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
4. Верховний Суд ухвалою від 22 листопада 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 23 листопада 2023 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. ТОВ "Ліко", має намір забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 5а, кадастровий номер земельної ділянки 5110136900:16:008:0008, яка належить йому на праві приватної власності.
15 вересня 2021 року та 29 вересня 2021 року на виконання статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", з метою здійснення забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 5а, кадастровий номер земельної ділянки 5110136900:16:008:0008, яка належить ТОВ "Ліко" на праві приватної власності, скеровано звернення з пакетом документів до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради з проханням надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.
Відповідач відмовив у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, яка знаходиться у власності позивача, що оформлено листами №01-06/107 від 29 вересня 2021 року та №01-06/107 від 28 жовтня 2021 року.
В обґрунтування відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, відповідач посилається, зокрема на те, що наміри забудови, нове будівництво 24-поверхового 2-секційного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Ак. Корольова, 5а, не відповідають положенням діючої містобудівної документації на місцевому рівні.
Не погоджуючись з такою відмовою позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
7. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.
8. Спірними питаннями у розгляді цієї справи є:
чи відповідають наміри позивача щодо забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні?
правомірність відмови Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради у наданні ТОВ "Ліко" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
9. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно із статтею 26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Частиною другою вказаної статті встановлено, що суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Частиною п`ятою вказаної статті встановлено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування); 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Згідно з частиною першою статті 29 Закону №3038-VI, основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва (частина друга статті 29 Закону №3038-VI).
Частиною четвертою статті 29 Закону №3038-VI встановлено, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
10. Колегія суддів КАС ВС зазначає, що режим забудови територій у населених пунктах визначається в Генеральному плані відповідного населеного пункту, а також розроблених відповідного до нього плані зонування та детальному плані території, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні.
У свою чергу, невідповідність намірів забудови вимогам зазначеної містобудівної документації на місцевому рівні є самостійною та достатньою підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.
Згідно з пунктом 4 частини 5 статті 29 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності", містобудівні умови та обмеження містять гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України).
Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу (частина шоста статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Пунктами 2, 3, 9 частини першої статті 1 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Згідно частини першої статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Частиною першою статті 18 Закону №3038-VI передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Згідно частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
11. Отже отримання містобудівних умов та обмежень є однією з обов`язкових стадій будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації, якою серед іншого є генеральний план населеного пункту, план зонування території (зонінг) та детальний план території.
Перевіряючи висновки суб`єкта владних повноважень про невідповідність намірів забудови плану зонування території, колегія суддів зазначає наступне.
12. Відмовляючи ТОВ "Ліко" у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, відповідач у листі від 29 вересня 2021 року №01-06/107 зазначив:
1) відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, за ТОВ "Ліко" зареєстровано право приватної власності на земельну ділянку, загальною площею 0,9012 га, кадастровий номер 5110136900:16:008:0008. Підставою для державної реєстрації відповідно до вказаного витягу є державний акт на право власності на земельну ділянку Серія ЯГ №945815, виданий 16 листопада 2006 року Овідіопольським міським відділом земельних ресурсів. Однак, копія вказаного державного акту в пакеті документів була відсутня;
2) Згідно з планом зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року №1316-VII, земельна ділянка за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 5а, частково розташована в діловій зоні (Г-2), призначеної для розташування адміністративних, наукових, ділових, фінансових, супутніх до них елементів транспортної інфраструктури (стоянок, паркінгів). До переважних видів використання даної території також відносяться будівлі змішаного використання - з житловими приміщеннями у верхніх поверхах та розміщенням на нижніх поверхах об`єктів ділового, культурного, комерційного використання. Також частково вказана земельна ділянка розташована в зоні розміщення об`єктів 5-го класу санітарної класифікації (КС-5), призначеної для розміщення складських підприємств. Розміщення багатоквартирних житлових будинків на вказаній території не передбачається. До того ж режим зони потребує санітарно-захисної зони - 50 метрів.
3) Відповідно до наданих графічних матеріалів межі ділянки проектування не відповідають наданому витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, у тому числі й стосовно земельної ділянки, на якій розташовано трансформаторну підстанцію та яка не належить ТОВ "Ліко".
13. За результатами розгляду повторної заяви ТОВ "Ліко", відповідач у листі від 28 жовтня 2021 року №01-06/107 Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради зазначив наступне:
наданий у складі графічних матеріалів генеральний план з нанесенням місця розташування об`єктів, що плануються до будівництва, виконаний на немасштабній зйомці, у зв`язку з чим, межі зазначених територіальних зон не відповідають діючій містобудівній документації (зонінгу), у тому числі й у частині визначення меж територіальної зони КС-5, а саме її зменшення;
відповідно до копії Державного акта на право власності на земельну ділянку Серія ЯГ №945815 від 16 листопада 2006 року, земельна ділянка загальною площею 0,9012 га, кадастровий номер 5110136900:16:008:0008, розташована за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 5а, з цільовим призначенням - для будівництва та експлуатації автостоянки;
у блоці "Земельна ділянка" при формуванні, у тому числі, містобудівних умов та обмежень існує функціонал контролю за ознакою відповідності цільового та функціонального використання земельної ділянки.
Ознака відповідності: цільове призначення земельної ділянки (згідно з документами на землекористування) повинне відповідати функціональному призначенню цієї ділянки, положенням містобудівної документації на місцевому рівні (генеральний план, план зонування території).