ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 240/401/19
адміністративне провадження № К/990/16684/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 240/401/19
за позовом Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Софія-Гамма",
про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (колегія у складі: головуючого судді: Капустинського М. М., суддів: Ватаманюка Р. В., Сапальової Т. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2019 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Софія-Гамма" (далі - ТОВ "Софія-Гамма"), в якому просив визнати протиправними та скасувати:
- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ "Софія-Гамма" за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;
- протокол від 31 серпня 2017 року № 4058 засідання колегії ДКЗ України;
- рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 "Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Гамма".
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу "Ямни", а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Гамма". Зокрема, зазначає, що Держгеонадра України 12 червня 2017 року протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ "Софія-Гамма", а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу "Ямни" в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким Товариством. Крім того вказує, що ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки Південної ділянки родовища торфу "Ямни", подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року. При цьому, Житомирська обласна рада рішенням № 1277 від 25 жовтня 2018 року погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Гамма" на підставі протиправного протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року.
3. Прокурор обґрунтовує необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходи з того, що ТОВ "Софія-Гамма" не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, що свідчить про протиправність оскаржуваної реєстрації Держгеонадра робіт ТОВ "Софія-Гамма", оформленння протоколу №4058 засідання ДЗК та як похідного, від попередніх, рішення обласної ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Гамма".
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ "Софія-Гамма", Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 9 вересня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року апеляційну скаргу ТОВ "Софія-Гамма", Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення: позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Держгеонадра, ДКЗ України, Житомирської обласної ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, - ТОВ "Софія-Гамма" про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року, рішення № 1277 від 25 жовтня 2018 року залишено без розгляду.
9. Постановою Верховного Суду від 29 листопада 2022 року касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задоволено. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасовано. Справу № 240/401/19 направлено для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
10. Направляючи справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила, що відступила від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі №240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності у Кабінету Міністрів України повноважень захищати повноваження держави у спірних правовідносинах та відсутності у зв`язку з цим у прокурора, у даному випадку, таких повноважень.
Верховний Суд зауважив, що самостійне звернення прокурора з зазначеним позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави. Так, у разі вчинення державним органом або органом місцевого самоврядування дій або прийняття рішень всупереч закону та інтересам громади, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В даному випадку органи, які прийняли рішення (вчинили дії), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра України, ДЗК України та Житомирська обласна рада набувають статусу відповідача. Тому, у даній справі наявні правові підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.
11. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою відмовлено Заступнику керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в задоволенні позову.
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що виконавцю РДГВН, на час звернення до Держгеонадр з заявою про держреєстрацію РДГВН (2017 рік), не потрібно було мати відповідний спецдозвіл, оскільки висновок про доцільність розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, як окрема підстава, визначена п.1.4 Порядку №263 і діяла до 2020 року (часу виключення її законодавцем) та надавала можливість державної реєстрації РДГВН без наявності спеціального дозволу на користування надрами.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що матеріалами справи підтверджено здійснення ТОВ "Софія-Гамма" за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ. При цьому, рішення ДКЗ, оформлене протоколом №4058 від 31 серпня 2017 року прийнято на підставі належно поданих ТОВ "Софія - Гамма" документів, а відсутність спеціального дозволу на користування надрами у ТОВ "Софія - Гамма", на момент подання на розгляд матеріалів геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища "Ямни", у нашому випадку, не свідчить про порушення ДКЗ України вимог діючого законодавства при прийнятті на розгляд таких матеріалів.
Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки у ході апеляційного розгляду даної справи колегія суддів дійшла висновку про правомірність протоколу ДКЗ від 31 серпня 2017 року № 4058 то відсутні підстави для визнання протиправним та скасування й оскаржуваного рішення Житомирської обласної ради.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. 08 травня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року залишити без змін.
14. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції при прийнятті судового рішення не врахував сформовану Верховним Судом правову позицію, викладену у постановах від 23 січня 2023 року у справі № 240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18.
Крім того, Вищий адміністративний суд України у постанові від 10 серпня 2017 року у справі № 821/4542/14 вказав, що оскільки заявник на момент подання матеріалів до ДКЗ втратив статус користувача надр, то останній не мав права замовляти державну експертизу.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 травня 2023 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
16. Ухвалою Верховного Суду від 22 травня 2023 року відкрито провадження за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року.
17. 06 червня 2023 року на адресу Верховного Суду від ТОВ "Софія - Гамма" надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому третя особа просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
18. 15 червня 2023 року на адресу Верховного Суду від Державної комісії України по запасах корисних копалин надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
19. Ухвалою Верховного Суду від 21 листопада 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 22 листопада 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 12 червня 2017 року Держгеонадра України здійснено державну реєстрацією робіт за формою 3-гр №336, які планує провести ТОВ "Софія-Гамма", а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу "Ямни" в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.
21. Разом з тим, Держгеонадра розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу "Ямни", подані ТОВ "Софія-Гамма", за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
22. 26 вересня 2018 року ТОВ "Софія-Гамма" звернулось до Держгеонадра із заявою № 2609 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додали протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
23. 04 жовтня 2018 року за вих. №19932/03/12-18 Держгеонадра направило документи, подані ТОВ "Софія-Гамма", до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища "Ямни" площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
24. Рішенням дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища "Ямни" площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
25. Заступник прокурора Житомирської області вважаючи протиправними вищезазначені: державну реєстрацією робіт; оформлення протоколу №4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року та рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 25 жовтня 2018 року №1277, звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, Положенням про Порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22 грудня 1994 року № 865, Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок №263).
29. Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
30. Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
31. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України "Про надра").
32. У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
33. За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
34. Частиною другою статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
35. Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
36. Частиною третьою статті 24 Кодексу України "Про надра" визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.
37. За приписами статті 39 Кодексу України про надра передбачено, що роботи і дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр, підлягають обов`язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт. Державну реєстрацію та облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Порядок розпорядження геологічною інформацією встановлюється Кабінетом Міністрів України.
38. В свою чергу єдину процедуру державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН), з метою запобігання їх дублюванню при подальшому вивченні геологічної будови надр, виявленні та оцінці запасів і якості корисних копалин, дослідженні екологічного стану геологічного середовища, з`ясуванні гірничотехнічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовищ корисних копалин і використання надр для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин установлює Порядок державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затверджений наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 14 червня 2013 року № 263, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 10 липня 2013 року за № 1157/23689 (далі - Порядок №263).
39. Підпунктом 2 пункту 1 цього ж порядку визначено, що державна реєстрація РДГВН - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр.
40. Державну реєстрацію РДГВН здійснює Державна служба геології та надр України відповідно до вимог цього Порядку шляхом проставлення відтиску штампа на переліку об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою № 3-гр (далі - Перелік РДГВН) згідно з додатком до цього Порядку та внесення запису в журнал державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (а.с.1.3 Порядку № 263).
41. Реєстрації підлягають такі види РДГВН, серед інших, зокрема, як геолого-економічна оцінка (п.1.5 Порядку №263).
42. Проте, державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі зокрема:
- діючого спеціального дозволу на користування надрами;
- затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;
- висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку (п.1.4 Порядку №263).
43. Відтак, обставинами справи підтверджено, що державна реєстрація РДГВН ТОВ "Софія - Гамма" проведена 12 червня 2017 року у відповідності до Порядку шляхом проставлення відтиску штампа Держгеонадра України на переліку об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр на 2017-2018 роки за державним реєстраційним номером об`єкта РДГВН №У-17-336/1.
44. Вказаною державною реєстрацією Держгеонадра України офіційно засвідчила про доцільність здійснення ТОВ "Софія-Гамма" попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу "Ямни" в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області за 1.5 км на північ від с.Рудня Озерянська. Площа означеної ділянки становить 1,734 км кв. Вказані роботи виконуються відповідно до договору купівлі-продажу геологічної інформації №70/11 від 18.05.2017 по договору з ТОВ "Геопроф".
45. Натомість, з матеріалів справи відслідковується, що при проведенні державної реєстрації Держгеонадра РДГВН у ТОВ "Софія-Гамма" був відсутній діючий спеціальний дозволу на користування надрами, станом на дату реєстрації таких робіт, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу "Ямни".
46. Також, з матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є прийняття Державною комісією по запасах корисних копалин рішення у формі протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року (далі - протокол ДКЗ № 3745), на підставі якого ТОВ "Софія-Гамма" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року та прийняття Житомирською обласною радою VII скликання рішення від 25 жовтня 2018 року № 1277, яким погоджено надання ТОВ "Софія-Гамма" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища "Ямни" площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
47. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач посилається на те, що оскаржуваний протокол ДКЗ № 4058 від 31 серпня 2017 року та відповідне рішення Житомирської обласної ради є протиправними, оскільки ТОВ "Софія-Гамма" станом на момент розгляду поданих матеріалів не володіло спеціальним дозволом на користування надрами.