ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Воробйової І. А., Желєзного І. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 9 листопада 2023 року у справі № 420/2411/19 (провадження № 11-422апп21), ухваленої за результатами перегляду рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року у справі за позовом Приватного підприємства "Компанія "Флай сервіс" до держави України в особі Державної казначейської служби України про стягнення коштів
Короткий виклад історії справи
Приватне підприємство "Компанія "ФЛАЙ СЕРВІС" (далі - ППК "Флай сервіс", позивач) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило стягнути з держави України в особі Державної казначейської служби України (далі - Казначейство, відповідач) грошові втрати в загальному розмірі 605 928,48 грн, з яких: 543 145,65 грн - інфляційні втрати, 62 782,83 грн - 3 % річних.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що судовим рішенням у справі № 2а-608/08/1570, яке набрало законної сили, серед іншого, стягнуто з Казначейства на користь позивача грошові кошти у розмірі 380 502 грн. Однак у зв`язку з тривалим невиконанням боржником цього рішення позивачу заподіяно грошову шкоду, яку необхідно стягнути з Казначейства.
Приймаючи оскаржувані рішення та постанову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з таких установлених у справі обставин.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2011 року в справі № 2а-608/08/1570, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2013 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної податкової інспекції в Приморському районі міста Одеси, Державної податкової адміністрації в Одеській області, Казначейства про визнання рішення Державної податкової інспекції в Приморському районі міста Одеси № 43/17-2/2273008133/11067 про застосування фінансових санкцій від 12 липня 1999 року недійсним задоволено і, зокрема, стягнуто з Казначейства на користь ППК "Флай сервіс" кошти в сумі 380 502 грн.
13 травня 2013 року Одеським окружним адміністративним судом позивачу видано виконавчий лист № 608/08/1570 про стягнення з Казначейства на користь ППК "Флай сервіс" коштів у сумі 380 502 грн.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 11 квітня 2013 року та від 17 травня 2013 року відкрито касаційні провадження в адміністративній справі № 2а-608/08/1570 та зупинено виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2011 року та ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2013 року у справі № 2а-608/08/1570.
22 травня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України у справі № 2а-608/08/1570 залишено без змін постанову Одеського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2011 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2013 року.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, задоволено заяву представника ППК "Флай сервіс" про поновлення пропущеного строку для пред`явлення до виконання виконавчого листа № 608/08/1570. Поновлено пропущений строк для пред`явлення до виконання виконавчого листа, виданого 13 травня 2013 року Одеським окружним адміністративним судом у справі № 2а-608/08/1570.
19 лютого 2018 року Казначейство отримало виконавчий лист № 608/08/1570, на виконання якого у жовтні 2018 року трьома платежами (в порядку черговості) перерахувало на розрахунковий рахунок ППК "Флай сервіс" кошти в сумі 380 502 грн (25 жовтня 2018 року - 218069,47 грн, 31 жовтня 2018 року - 141354,58 грн і 21077,95 грн).
За наслідком розгляду цієї справи рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року, адміністративний позов ППК "Флай сервіс" задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Казначейства щодо несвоєчасного виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2011 року в справі № 2а- 608/08/1570 у частині стягнення з Казначейства на користь ППК "Флай сервіс" коштів у сумі: 380 502 грн. Стягнуто з Казначейства на користь ППК "Флай сервіс" компенсацію в розмірі 3 % річних за несвоєчасне виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2011 року в справі № 2а- 608/08/1570 у сумі 62 782,83 грн. В іншій частині позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про обґрунтованість вимог позивача щодо стягнення з Казначейства на користь ППК "Флай сервіс" компенсації у розмірі 3 % річних за несвоєчасне виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2011 року у справі № 2а- 608/08/1570 в сумі 62 782,83 грн.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про стягнення інфляційних втрат, суди попередніх інстанцій виходили з того, що між позивачем і відповідачем не виникло цивільно-правових відносин, зокрема, зобов`язального характеру, а тому норми Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), зокрема ті, які регулюють наслідки порушення зобов`язань, до спірних правовідносин не застосовуються. Водночас Законом України від 5 червня 2012 року № 4901-VI "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" (далі - Закон № 4901-VI) не передбачено такого виду компенсації за несвоєчасне виконання рішень суду, як "інфляційні втрати".
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови в задоволенні позовних вимог, ППК "Флай сервіс" подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій зазначило, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, а саме не застосували норми матеріального права, які мали бути застосовані до спірних правовідносин.
На обґрунтування касаційної скарги ППК "Флай сервіс" наполягає, що при вирішенні питання про компенсацію збитків, спричинених невиконанням остаточного судового рішення, крім 3 % річних, мають бути компенсовані також інфляційні втрати, оскільки відповідальність за інфляційні процеси несе саме держава. На переконання скаржника, за відсутності спеціальної норми у національному законодавстві, яка б регулювала правовідносини щодо стягнення з держави інфляційних втрат з підстав тривалого виконання (або невиконання) рішення суду, застосуванню підлягає стаття 625 ЦК України як загальна правова норма.
У цьому контексті скаржник також звернув увагу на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 22 травня 2018 року в справі № 915/533/15, яка полягає у тому, що та обставина, що грошові кошти за договором повинні надійти до обласного бюджету, не виключає необхідності захисту таких коштів від знецінення та обов`язку відповідача як боржника у спірних правовідносинах компенсувати наслідки інфляційних процесів, які відбулися за час його прострочення.
Окрім того, скаржник звернув увагу на те, що відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) невиконання або тривала затримка у виконанні судового рішення становить порушення права на справедливий судовий розгляд, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), та права на мирне володіння майном, яке гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Відтак скаржник уважає, що повна відмова стягнути на користь ППК "Флай сервіс" інфляційні втрати, без аналізу практики ЄСПЛ з цього питання та з посиланням лише на національне законодавство, яке не передбачає повної компенсації у такому випадку, за жодних умов не може вважатися адекватним та достатнім відшкодуванням відповідно до принципів, установлених практикою ЄСПЛ.
На підставі викладеного скаржник просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року у частині відмови у задоволенні позовних відмов та ухвалити у цій частині нове рішення, яким стягнути з держави України в особі Казначейства на користь ППК "Флай сервіс" 543 145,65 грн інфляційних втрат, а також понесені судові втрати в повному обсязі, в іншій частині ці судові рішення залишити без змін.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ППК "Флай сервіс", а ухвалою від 21 вересня 2021 року - передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Так, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вбачає у питанні правового регулювання спірних правовідносин виключну правову проблему, яка полягає у відсутності усталеної судової практики у застосуванні частини другої статті 625 ЦК України та наявності правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному, а також у невизначеності законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права.
Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила, що положеннями Закону № 4901-VI передбачено механізм компенсації стягувачу 3 % річних від несплаченої суми за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду, у разі несвоєчасного (понад три місяці) виконання остаточного судового рішення.
Проте положеннями Закону № 4901-VI не передбачено такого механізму відновлення прав стягувача, порушення яких відбулося у зв`язку з тривалим невиконанням остаточного судового рішення, як стягнення інфляційних втрат від суми основного боргу.
Разом з тим відповідно до частини другої статті 625 ЦК України боржник, який прострочив виконання грошового зобов`язання, на вимогу кредитора зобов`язаний сплатити суму боргу з урахуванням встановленого індексу інфляції за весь час прострочення, а також три проценти річних від простроченої суми, якщо інший розмір процентів не встановлений договором або законом.
У контексті зазначеного, а також доводів скаржника щодо застосовності до спірних правовідносин статті 625 ЦК України як загальної правової норми колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважила таке.
У пунктах 51, 52 пілотного рішення у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України" від 15 жовтня 2009 року ЄСПЛ нагадав, що право на суд, захищене статтею 6, було б ілюзорним, якби національна правова система Високої Договірної Сторони дозволяла, щоб остаточне, обов`язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду будь-якій зі сторін (див. рішення у справі "Горнсбі проти Греції" (Hornsby v. Greece) від 19 березня 1997 року, п. 40, Reports of Judgments and Decisions 1997-II). Ефективний доступ до суду включає право на виконання судового рішення без невиправданих затримок (див. рішення у справі "Іммобільяре Саффі проти Італії" (Immobiliare Saffi v. Italy), [GC], N 22774/93, п. 66, ECHR 1999-V).
У такому самому контексті відсутність у заявника можливості домогтися виконання судового рішення, винесеного на його користь, становить втручання у право на мирне володіння майном, як це передбачено першим реченням першого пункту статті 1 Першого протоколу до Конвенції (див., серед інших джерел, згадане вище рішення у справі Войтенка, п. 53).
У пункті 54 указаного рішення ЄСПЛ також повторив, що саме на державу покладено обов`язок дбати про те, щоб остаточні рішення, винесені проти її органів, установ чи підприємств, які перебувають у державній власності або контролюються державою, виконувалися відповідно до зазначених вище вимог Конвенції (див. згадане вище рішення у справі Войтенка; рішення у справі "Ромашов проти України" (Romashov v. Ukraine), № 67534/01, від 27 липня 2004 року; у справі "Дубенко проти України" (Dubenko v. Ukraine), № 74221/01, від 11 січня 2005 року; та у справі "Козачек проти України" (Kozachek v. Ukraine), № 29508/04, від 7 грудня 2006 року). Держава не може виправдовувати нестачею коштів невиконання судових рішень, винесених проти неї або проти установ чи підприємств, які перебувають в державній власності або контролюються державою (див. рішення у справі "Шмалько проти України" (Shmalko v. Ukraine), № 60750/00, п. 44, від 20 липня 2004 року). Держава несе відповідальність за виконання остаточних рішень, якщо чинники, які затримують чи перешкоджають їх повному й вчасному виконанню, перебувають у межах контролю органів влади (див. рішення у справі "Сокур проти України" (Sokur v. Ukraine), № 29439/02, від 26 квітня 2005 року, і у справі "Крищук проти України" (Kryshchuk v. Ukraine), № 1811/06, від 19 лютого 2009 року).
У пункті 106 указаного рішення ЄСПЛ зазначив, що вимога заявника стосовно покриття збитків із врахуванням інфляції підтверджена детальними розрахунками на підставі офіційних даних щодо індексів інфляції, а тому є обґрунтованою.
За цих підстав ЄСПЛ пунктом 5 резолютивної частини указаного рішення постановив, що держава-відповідач повинна невідкладно - не пізніше ніж упродовж одного року від дати, на яку це рішення набуває статусу остаточного, відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції, - запровадити ефективний засіб юридичного захисту або комплекс таких засобів юридичного захисту, спроможних забезпечити адекватне й достатнє відшкодування за невиконання або затримки у виконанні рішень національних судів відповідно до принципів, встановлених практикою Суду.
У Проміжній резолюції [CM/ResDH(2008)1] Комітету міністрів Ради Європи від 6 березня 2008 року щодо виконання рішень ЄСПЛ у 232 справах проти України, які стосуються невиконання або суттєвих затримок у виконанні остаточних рішень національних судів, винесених проти держави та підпорядкованих їй суб`єктів, а також відсутності ефективного засобу юридичного захисту, серед іншого, зазначено, що: "Комітет міністрів РЕКОМЕНДУЄ органам влади розглянути можливість запровадження на період, протягом якого прийматимуться зазначені закони, тимчасових заходів, спрямованих на зменшення, наскільки це можливо, ризику нових порушень Конвенції аналогічного характеру і, зокрема, призначити відшкодування за шкоду, спричинену затримками у виконанні рішень національних судів, безпосередньо на підставі положень Конвенції та практики Європейського суду, як це передбачено Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини".
У Рішенні від 12 жовтня 2017 року ЄСПЛ у справі "Бурмич та інші проти України", серед іншого, зазначив, що відповідно до логіки процедури пілотного рішення, забезпечення "адекватного та достатнього відшкодування" у розумінні пункту 5 резолютивної частини рішення у справі ОСОБА_2 ("Юрій Миколайович Іванов проти України") є договірним зобов`язанням, пов`язаним із виконанням пілотного рішення, нагляд за виконанням якого здійснюється Комітетом міністрів, при цьому роль Суду суттєво обмежується виявленням системної проблеми та, за необхідності, визначенням заходів загального характеру, які слід вжити з метою виконання рішення. Таким чином, суть процедури пілотного рішення полягає у наданні належного відшкодування потерпілим у подальших аналогічних справах у рамках виконання пілотного рішення (пункт 159 цього рішення).
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Також колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зважила на те, що судом касаційної інстанції неоднаково застосовується стаття 625 ЦК України у правовідносинах, що за своєю суттю є подібними до правовідносин у цій справі.
Зокрема, у постанові від 20 січня 2016 року № 6-2759цс15, спір у якій виник у зв`язку з тривалим, на думку позивача, невиконанням рішення суду про зобов`язання Міністерства оборони України перерахувати та виплатити позивачу одноразову грошову допомогу відповідно до статей 9, 16 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", Верховний Суд України дійшов висновку, що правовідносини, які виникають з приводу виконання судових рішень, врегульовані Законом України "Про виконавче провадження", і тому, оскільки спірні правовідносини виникли у зв`язку з виконанням судового рішення, то до них не можуть застосовуватися норми, що передбачають цивільну-правову відповідальність за невиконання грошового зобов`язання (стаття 625 ЦК України).
У подальшому Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків Верховного Суду України щодо стягнення на підставі статті 625 ЦК України 3 % річних та інфляційних втрат, нарахованих за невиконання грошового зобов`язання, викладених у постанові від 20 січня 2016 року № 6- 2759цс15, зазначивши, що статтею 625 ЦК України визначені загальні правила відповідальності за порушення будь-якого грошового зобов`язання незалежно від підстав його виникнення, приписи цієї статті поширюються на всі види грошових зобов`язань, якщо інше не передбачено договором або спеціальними нормами закону, який регулює, зокрема, окремі види зобов`язань.
У постанові від 19 серпня 2020 року в справі № 826/7444/16 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду встановив відсутність цивільно-правових відносин між позивачем і органом казначейської служби як суб`єктом владних повноважень, а також відсутність цивільно-правового порушення з боку Казначейства, яке мало би складатися з протиправної поведінки (умисне протиправне користування відповідачем коштами, належними позивачеві), що спричинила збитки, вини заподіювача шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між ними.
Суд у вказаній постанові також зазначив, що у відповідача не виникло перед позивачем грошового зобов`язання в порядку статті 11 ЦК України як зобов`язання боржника заплатити кредитору певну грошову суму відповідно до цивільно-правового договору та на інших підставах, передбачених цивільним законодавством України, а відтак Казначейство не є боржником, що прострочив виконання грошового зобов`язання у розумінні статті 625 ЦК України.
Подібний правовий висновок сформовано Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду в постанові від 15 квітня 2020 року в справі № 807/542/17.
Разом з тим Третя судова палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду в постанові від 12 серпня 2020 року в справі № 757/28275/17-ц при вирішенні питання застосування положень статті 625 ЦК України в контексті стягнення інфляційних втрат, спричинених тривалістю невиконання Казначейством рішення суду, виходила з того, що статтею 625 ЦК України визначені загальні правила відповідальності за порушення будь-якого грошового зобов`язання незалежно від підстав його виникнення. Спеціальним законом не передбачено, що положення цієї статті щодо зобов`язання боржника, який прострочив виконання, на вимогу кредитора сплатити суму боргу з урахуванням індексу інфляції за весь час прострочення не поширюються на спірні правовідносини.
Подібні правові висновки сформовано Касаційним цивільним судом у складі Верховного Суду в постановах від 6 липня 2020 року в справі № 522/16531/17 та від 27 січня 2021 року в справі № 569/6045/17.
До того ж Велика Палата Верховного Суду у постанові від 7 квітня 2020 року в справі № 910/4590/19 зазначила, що за змістом статті 1192, частини другої статті 22 ЦК України відшкодування шкоди здійснюється лише за умови доведення розміру заподіяної шкоди. Натомість відповідно до частини другої статті 625 ЦК України кредитор вправі вимагати сплати суми боргу з урахуванням установленого індексу інфляції за весь час прострочення, а також процентів річних від простроченої суми. Ці правила мають на меті компенсацію постраждалій стороні за рахунок правопорушника в певному заздалегідь визначеному розмірі (встановленому законом або договором) майнових втрат у спрощеному порівняно з відшкодуванням шкоди (зокрема, зі стягненням збитків) порядку. Така спрощеність полягає в тому, що кредитор (постраждала сторона) не повинен доводити розмір його втрат, на відміну від доведення розміру заподіяної шкоди (розміру збитків). Отже, стягнення інфляційних і процентів річних, передбачених частиною другою статті 625 ЦК України, є способом компенсації майнових втрат кредитора, а не способом відшкодування шкоди.