ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 815/1485/18
адміністративне провадження № К/9901/19538/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.12.2018 (головуючий суддя Цховребова М.Г.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019 (головуючий суддя Бітов А.І., судді Ступакова І.Г., Лук`янчук О.В.)
у справі №815/1485/18
за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області
до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради,
третя особа - ОСОБА_1,
про визнання дій протиправними,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати дії щодо видачі відповідачем будівельного паспорту від 06.10.2016, реєстраційний номер №01-07/231, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0346 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0062) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_1, протиправними;
1.2. скасувати будівельний паспорт від 06.10.2016, виданий відповідачем, реєстраційний номер №01-07/231, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0346 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0062) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_1 .
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13.12.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1 28.09.2016 ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки загальною площею 0,0346 га, яка розташована: АДРЕСА_1, посвідченої Інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 07.07.2016, виданої приватним нотаріусом Хома А.С. До заяви було додано: 1) ескіз намірів забудови земельної ділянки 2) копія паспорта 3) копія кваліфікаційного сертифікату 4) копія довіреності.
3.2. 06.10.2016 ОСОБА_1 видано будівельний паспорт, реєстраційний номер №01-07/231, відповідно до якого, зокрема, назва об`єкта будівництва: індивідуальний дачний будинок та навіс; місцезнаходження земельної ділянки: АДРЕСА_1 (кадастровий номер: 5110136900:47:003:0062).
3.3. Не погоджуючись із діями відповідача щодо видачі зазначеного будівельного паспорта, заступник прокурора Одеської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції з вищенаведеними позовними вимогами.
3.4. В обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються вимоги, представником прокуратури суду також надано копії, зокрема:
- супровідного листа відповідача від 05.03.2018 №01-15/122, з яким начальнику відділу прокуратури Одеської області направлено викопіювання з генерального плану забудови м. Одеси за адресою: вул. Дача Ковалевського, 111, з умовними позначеннями, викопіювання з плану зонування території (зонінгу) м. Одеси за вказаною адресою з умовними позначеннями та копії будівельних паспортів за вказаними адресами;
- фрагменту генерального плану м. Одеси;
- фрагменту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси;
- інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №120614758, сформованої 13.04.2018 на підставі статті 23 "Про прокуратуру" щодо об`єкта нерухомого майна: земельна ділянка, кадастровий номер: 5110136900:47:003:0062.
3.5. Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на виконання ухвали суду також надано копії, зокрема:
- наказу Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 23.01.2017 №66, яким наказано провести позапланову перевірку видачі будівельних паспортів забудови земельних ділянок, в тому числі від 06.10.2016 №01-07/231;
- акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17.02.2017, проведеної відповідно до наказу від 23.01.2017 №66, складеного Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області;
- припису від 17.02.2017 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, які зазначені в акті від 17.02.2017 перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
3.6. Заступник прокурора Одеської області вважає дії Управління протиправними, оскільки вони порушують вимоги статті 19 Конституції України та інших нормативно-правових актів, та як наслідок - будівельний паспорт, виданий 06.10.2016 реєстраційний номер №01-07/231, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0346 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0062) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_1, підлягає скасуванню.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із відсутності невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, а тому у відповідача були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданих третіми особами для видачі оскаржуваного будівельного паспорту. Суди дійшли висновку про те, що будівництво індивідуального дачного будинку та навісу в цій зоні не суперечить Генеральному плану м. Одеси, тобто, не суперечить вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивачем - заступником прокурора Одеської області, подано касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.12.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. Позивач звертає увагу на те, що спірний будівельний паспорт виданий для будівництва дачного будинку на земельній ділянці з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), і цим обставинам не було надано оцінки судами попередніх інстанцій. Зазначає, що також не враховано, що згідно п. 2.4 ДБН 360-92** до ландшафтно-рекреаційної території входять озеленені й водні простори у межах забудови міста і його зеленої зони, а також інші елементи природного ландшафту. До її складу можуть входити парки, лісопарки, міські ліси, ландшафти, що охороняються, землі сільськогосподарського використання та інші угіддя, які формують систему відкритих просторів, заміські зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони відпочинку, курортні зони (у містах і селищах, що мають лікувальні ресурси). Таким чином, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про законність видачі спірних будівельних паспортів, оскільки вони не кореспондуються з приписами нормативно-правових актів, що діють на території України, та, більш того, порушують їх, оскільки дачне будівництво в ландшафтно-рекреаційній території прямо порушує ДБН 360-92**.
5.1. Серед іншого, скаржник вказує на невідповідність намірів забудови генеральному плану м. Одеси при видачі спірного будівельного паспорту, що грубо порушує суспільний інтерес.
6. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
6.1. На переконання ОСОБА_1 у позивача були відсутні підстави для звернення до суду в інтересах Департаменту. Також вказує на пропуск строку звернення до суду з цим позовом, оскільки оскаржений паспорт виданий відповідачем 06.10.2016, позивач звернувся до суду лише у квітні 2018 року.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
8. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина 2 статті 129 Конституції України).
9. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
10. Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
11. Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
12. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
13. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
14. "Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
15. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
16. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
17. Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та у постанові від 28.09.2021 у справі № 810/3787/16.
18. Разом з цим, можливість прокурора представляти інтереси держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснюється, нерозривно пов`язано із повноваженнями органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних звертатись до суду з відповідним позовом.
19. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував звернення до суду порушенням інтересів держави щодо гарантування останньою дотримання вимог містобудівного законодавства усіма суб`єктами права та відсутністю реагування на виявлений факт порушення органом, який наділений державою відповідними повноваженнями.
20. Тобто, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом зазначив, що підставою звернення до суду є саме нездійснення/неналежне здійснення захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до повноважень якого належить здійснення відповідного захисту у спірних правовідносинах.
21. Суд зазначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).