ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 140/90/20
адміністративне провадження № К/9901/19430/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Мартинюк Н.М.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження справу № 140/90/20
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області, за участю третьої особи - Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції, - про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 червня 2020 року, ухвалене у складі головуючого судді Димарчук Т. М., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року, ухвалену у складі: судді-доповідача Макарика В.Я., суддів Матковської З.М., Улицького В.З.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач-1), Головного територіального управління юстиції у Волинській області (далі - ГТУЮ у Волинській області, відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів, - Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) (далі - Західне МРУЮ, третя особа) з вимогами:
- визнати протиправними та скасувати накази Міністерства юстиції України від 20.12.2019 № 3973/к "Про звільнення" та ГТУЮ у Волинській області від 24.12.2019 №1508/3 "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити на рівнозначній посаді у новоствореному Західному МРУЮ тій, що ним займалась у ГТУЮ у Волинській області;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Позов обґрунтований тим, що відповідач-1 не мав правових підстав для звільнення його з підстав, передбачених пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (ліквідація державного органу), адже в спірних правовідносинах ГТУЮ у Волинській області, де він проходив службу, було реорганізовано шляхом злиття, а не ліквідації.
3. Позивач також зазначає, що йому не пропонувалися посади в новоутвореному за наслідками реорганізації органі - Західному МРУЮ, хоча відповідні рівнозначні посади були вакантними.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 займав посаду заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області.
5. 25 жовтня 2019 року в.о. державного секретаря Міністерства юстиції України попередив позивача про припинення державної служби на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Волинській області та звільнення із займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження.
6. Наказом Міністерства юстиції України від 20.12.2019 № 3973/к ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області з 26.12.2019, відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Волинській області, з припиненням державної служби.
7. Наказом голови Ліквідаційної комісії ГТУЮ у Волинській області від 24.12.2019 № 1508/3 "Про звільнення ОСОБА_1 ", відповідно до статті 83 КЗпП України, пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", статті 24 Закону України "Про відпустки" позивачу оголошений наказ Міністерства юстиції України від 20.12.2019 № 3973/к.
8. Не погоджуючись з наказами про звільнення, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23.06.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2020, позов задоволено частково:
- визнано протиправним наказ Міністерства юстиції України "Про звільнення" від 20.12.2019 № 3973/к, у частині формулювання причин звільнення з посади заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_1, відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Волинській області";
- зобов`язано Міністерство юстиції України внести зміни до наказу Міністерства юстиції "Про звільнення" від 20.12.2019 № 3973/к, у частині формулювання причин звільнення з посади заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_1, виклавши його в такій редакції: "Звільнити ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з реорганізацією ГТУЮ у Волинській області";
- визнано протиправним наказ ГТУЮ у Волинській області "Про звільнення ОСОБА_1 " від 24.12.2019 №1508/з, у частині формулювання причин звільнення з посади заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_1 ", відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Волинській області";
- зобов`язано ГТУЮ у Волинській області внести зміни до наказу ГТУЮ у Волинській області "Про звільнення ОСОБА_1 " від 24.12.2019 № 1508/з, у частині формулювання причин звільнення з посади заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_1, виклавши його в такій редакції: "Оголошується наказ Міністерства юстиції України від 20 грудня 2019 року № 3973/к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області 26 грудня 2019 року, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з реорганізацією ГТУЮ у Волинській області, з припиненням державної служби", а також внести відповідні зміни до трудової книжки ОСОБА_1 .
10. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
11. Частково задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій погодилися з аргументами позивача про те, що в спірних правовідносинах не було підстав для звільнення відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Волинській області.
12. Як установили суди попередніх інстанцій, пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870 передбачено, що міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції України, що утворюються, зокрема Західне МРУЮ, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються (зокрема, ГТУЮ у Волинській області). Суди попередніх інстанцій також установили, що завдання та функції Західного МРУЮ та ГТУЮ у Волинській області є аналогічними.
13. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що в спірних правовідносинах мала місце не ліквідація територіального органу Міністерства юстиції України - ГТУЮ у Волинській області, а його реорганізація.
14. Проте суди попередніх інстанцій погодилися з аргументами відповідача про те, що можливість звільнення позивача з державної служби не залежала від того, чи пропонувалися позивачеві посади в порядку, встановленому статтею 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
15. Як зазначили суди попередніх інстанцій, станом на день прийняття оскаржуваних наказів від 20.12.2019 та 24.12.2019 Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19.09.2019 № 117-IX із Закону України "Про державну службу" виключено норму щодо того, що процедура вивільнення державних службовців у зв`язку з скороченням штату, чисельності, посади визначається законодавством про працю. Водночас статтею 22 Закону України "Про державну службу" передбачено право, а не обов`язок суб`єкта призначення за його рішенням у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу перевести державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
16. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просив скасувати їхні рішення в частині відмови у задоволенні вимог про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.
17. За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у подібних правовідносинах відсутній висновок щодо застосування пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у редакції зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19.09.2019 №117-IX.
18. Скаржник зазначав, що стаття 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) не врегульовувала процедуру звільнення державних службовців з підстав, визначених пунктом 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, у зв`язку з чим до спірних правовідносин підлягали застосуванню норми трудового законодавства, а саме статей 40 та 49-2 КЗпП України, положення яких визначають загальний порядок вивільнення працівників у випадках змін в організації виробництва і праці.
19. Відповідачі у відзивах на касаційну скаргу зазначили, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що процедура вивільнення державних службовців врегульована статтею 87 Закону України "Про державну службу", яка (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) не передбачала пропозиції іншої роботи як передумови звільнення державного службовця у зв`язку зі скороченням штату чи ліквідацією/реорганізацією державного органу.
20. Водночас відповідачі наполягають на тому, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що в спірних правовідносинах мала місце реорганізація, а не ліквідація територіальних органів Міністерства юстиції України, є помилковим.
21. За доводами відповідачів, суди попередніх інстанцій не врахували, що постановою Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870 вирішено саме ліквідувати ГТУЮ у Волинській області. Передача функцій від ліквідованого ГТУЮ у Волинській області до новоутворених міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України факту ліквідації ГТУЮ у Волинській області не спростовує.
22. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е., Мартинюк Н.М.
23. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 червня 2021 року було відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
24. Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII. Цим Законом визначено принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
25. Дія Закону №889-VIII поширюється на державних службовців, у тому числі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 2 частини другої статті 3 цього Закону).
26. Приписами частин першої-третьої статті 5 Закону №889-VIII закріплено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
27. Статтею 83 Закону №889-VIII визначені підстави для припинення державної служби, згідно з пунктом 4 частини першої якої державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.
28. Частина перша статті 87 Закону №889-VIII (у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року) визначала, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
29. Приписи частини третьої статті 87 Закону №889-VIII (у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року) передбачали, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду, відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення. Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення має право поворотного прийняття на службу за його заявою, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
30. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №117-IX, яким внесено зміни до деяких законів України, у тому числі до Закону №889-VIII.
31. У частині першій статті 87 Закону №889-VIII (у редакції Закону №117-IX) закріплено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
32. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону №889-VIII (у редакції Закону №117-IX) суб`єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, у п`ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту. Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
33. У частині п`ятій статті 87 Закону №889-VIII (у редакції Закону №117-IX) визначено, що наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.
34. За правилами частини п`ятої статті 22 Закону №889-VIII (у редакції Закону №117-IX) у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
35. Відповідно до частин першої та другої статті 41 Закону №889-VIII у редакції Закону №117-IX державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу: 1) на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби або суб`єкта призначення; 2) на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець. Державний службовець, призначений на посаду без конкурсу, не може бути переведений на вищу посаду державної служби без проведення конкурсу. Переведення здійснюється лише за згодою державного службовця.