ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 440/7203/21
адміністративне провадження № К/990/8996/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 440/7203/21
за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Управління з питань містобудування та архітектури), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - фізична особа-підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_1, про визнання протиправними та скасування окремих положень рішення та паспортів прив`язки тимчасових споруд, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючої судді П`янової Я.В., суддів Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 30.06.2021 керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області звернувся в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просив:
визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки на наступні тимчасові споруди ФОП ОСОБА_1 згідно з додатком 1 до рішення: під № 11 - торговельного павільйону № НОМЕР_1, на земельній ділянці площею 51,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:004:0471, по АДРЕСА_1 ; під № 14 - торговельного павільйону № НОМЕР_2, на земельній ділянці площею 45,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:004:0468, по АДРЕСА_1 ; під АДРЕСА_2 - площею 46,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:03:001:0680, по АДРЕСА_3 ; під № 30 - площею 82,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:03:001:0641, по АДРЕСА_4 ;
визнати протиправними та скасувати паспорти прив`язки від 27.12.2013 № 01-10-17/2691-970, № 01-10-17/2695-973, від 11.08.2015 № 01-02-01-17/2145-1316, від 06.01.2015 № 01-02-17/3473-1223.
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що Полтавська міська рада належним чином не виконала покладені на неї повноваження з розпорядження землею комунальної власності, територіальної громади. На думку прокурора, протиправне надання землі, що перебуває під особливою охороною держави, у користування третій особі шляхом продовження дії особистого строкового сервітуту для продовження розміщення тимчасової споруди міською радою, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, суперечить інтересам держави в цілому. При цьому, як зазначив прокурор, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міською радою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.
Щодо суті спору, прокурор в обґрунтування своїх позовних вимог заначив, що оспорюваним рішенням Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" надано дозвіл ФОП ОСОБА_1 на продовження розміщення стаціонарних тимчасових споруд та продовжено дію особистих строкових сервітутів, хоча на час його прийняття були відсутні документи, що посвідчують продовження права користування відповідними земельними ділянками, що унеможливлювало продовження термінів дії оформлених паспортів прив`язки. Також прокурор вказав на те, що відповідно до Закону України від 17.02.2021 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) тимчасова споруда може бути площею не більше 30 квадратних метрів, тоді як стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони, розміщення яких продовжено оспорюваним рішенням перевищують визначену законом площу. Також погодження Національної поліції на розміщення цих споруд не надавалося, у зв`язку з чим таке розміщення тимчасових споруд є порушенням ДСТУ № 3587-97 "Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди". На думку прокурора, оскільки оскаржуване рішення прийнято міською радою з порушенням закону та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, то наявні підстави для звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем через відсутність іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста.
2. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 02.12.2021 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними та скасував пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону № НОМЕР_1 на земельній ділянці площею 51,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:004:0471, по АДРЕСА_1, стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону № НОМЕР_2 на земельній ділянці площею 45,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:004:0468, по АДРЕСА_1, стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону на земельній ділянці площею 46,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:03:001:0680, по АДРЕСА_3, стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону на земельній ділянці площею 82,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:03:001:0641, по АДРЕСА_4, в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту ФОП ОСОБА_1 на земельні ділянки з кадастровими номерами 5310136400:13:004:0471, 5310136400:13:004:0468, 5310136400:03:001:0680 та 5310136400:03:001:0641 та в частині продовження терміну дії паспортів прив`язки на вказані тимчасові споруди;
скасував паспорти прив`язки від 27.12.2013 №01-10-17/2691-970, №01-10-17/2695-973, від 11.08.2015 №01-02-01-17/2145-1316 та від 06.01.2015 №01-02-17/3473-1223;
у задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.
3. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.02.2023 скасував рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 02.12.2021 у справі № 440/7203/21 в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону № НОМЕР_1 на земельній ділянці площею 51,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:004:0471, по АДРЕСА_1, стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону № НОМЕР_2 на земельній ділянці площею 45,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:004:0468, по АДРЕСА_1, стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону на земельній ділянці площею 46,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:03:001:0680, по АДРЕСА_3, стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону на земельній ділянці площею 82,0 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:03:001:0641, по АДРЕСА_4, в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту ФОП ОСОБА_1 на земельні ділянки з кадастровими номерами 5310136400:13:004:0471, 5310136400:13:004:0468, 5310136400:03:001:0680 та 5310136400:03:001:0641 та в частині продовження терміну дії паспортів прив`язки на вказані тимчасові споруди; скасування паспортів прив`язки від 27.12.2013 №01-10-17/2691-970, №01-10-17/2695-973, від 11.08.2015 №01-02-01-17/2145-1316 та від 06.01.2015 №01-02-17/3473-1223, ухвалив в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову - відмовив;
в іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 02.12.2021 у справі № 440/7203/21 - залишив без змін.
4. 10.03.2023 заступник керівника Полтавської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2023 у справі №440/7203/21, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 02.12.2021 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 26.04.2023 відкрив касаційне провадження за вказаної вище касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріалі справи із суду першої інстанції.
6. 08.05.2023 до Верховного Суду від Полтавської міської ради надійшов відзив на вказану вищу касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване заступником керівника Полтавської обласної прокуратури судове рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. У справі, яка розглядається стосовно паспорта прив`язки від 06.01.2015 № 01-02-17/3473-1223 суди встановили, що 18.12.2014 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1 на підставі рішення Полтавської міської ради від 22.07.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" та від 25.11.2014 "Про затвердження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладено договір особистого земельного сервітуту на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_4 загальною площею 82 кв.м, кадастровий номер земельної ділянки: 5310136400:03:001:0641. Термін дії договору з 22.07.2014 по 22.07.2019. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 26.12.2014 за № 536-3с.
06.01.2015 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 паспорт прив`язки № 01-02-17/3473-1223 "Стаціонарні тимчасові споруди - два торговельні павільйони за адресою: АДРЕСА_4", дійсний до 22.07.2019, включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація); встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорту прив`язки та відхилення від паспорту прив`язки ТС не допускається.
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою від 02.03.2021 (вх. № 04-66/1/2651) щодо подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди (двох павільйонів) за адресою: АДРЕСА_4 (поряд зі школою 11) загальною площею 59,8 кв.м. на земельній ділянці площею 82,00 кв.м.
Згідно з протоколом засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава від 09.03.2021 № ПР/01.5/04 погоджено клопотання ФОП ОСОБА_1 щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону площею 59,8 кв.м. на земельній ділянці площею 81,6 кв.м., по АДРЕСА_4,- поряд зі школою № 11.
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою від 09.03.2021 (вх. № 04-66/1/2990), у якій просив на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол від 09.03.2021№ ПР/01.5/04) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 82,00 кв.м. для розміщення двох торгівельних павільйонів, по АДРЕСА_4, поряд із школою № 11.
Стосовно паспорта прив`язки від 11.08.2015 № 01-02-01-17/2145-1316 судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 03.12.2008 № 427 надано дозвіл на тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у зв`язку зі зміною власника, згідно з договором купівлі-продажу: приватним підприємцям ОСОБА_2 та ОСОБА_3 для розміщення торговельних кіосків, зокрема, по АДРЕСА_3 з подальшою реконструкцією у торговельні павільйони.
Відповідно до акта технічної комісії про прийняття стаціонарної малої архітектурної форми в експлуатацію (торгівельний павільйон після реконструкції кіоску), зареєстрованого 07.07.2009 за № 28, комісією у складі представників проектувальника, виконавця установлення споруди, органів Державного санітарно-епідеміологічного нагляду, органів Державного пожежного нагляду, Управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Інспекції по контролю за благоустроєм, екологічним та санітарним станом міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради було встановлено розміщення торгівельного павільйону після реконструкції кіоску, по АДРЕСА_3 згідно з паспортом прив`язки, рішенням виконкому від 03.12.2008 за № 427 та дозволом на проведення будівельних робіт по встановленню торговельного павільйону площею 26,30 кв.м Управління з питань містобудування та архітектури Полтавської міської ради від 25.06.2009 № 94, у зв`язку із чим його прийнято в експлуатацію.
Рішенням Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 19.08.2010 № 288 приватним підприємцям ОСОБА_2 та ОСОБА_3 надано містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок відповідно до їх заяви на розміщення торговельного павільйону площею 26,30 кв.м., по АДРЕСА_3 (додаток 13 до рішення).
Окрім того судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно з договором купівлі-продажу від 25.02.2011, зареєстрованим приватним нотаріусом в реєстрі за № 1306, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 передали у власність ОСОБА_1 торговельний павільйон площею 26,30 кв.м., по АДРЕСА_3 .
У 2014 році між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1 на підставі рішення Полтавської міської ради від 22.07.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", рішення Полтавської міської ради від 25.11.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" та рішення Полтавської міської ради від 10.07.2015 "Про затвердження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладено договір особистого земельного сервітуту на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_3 загальною площею 46 кв.м., кадастровий номер земельної ділянки: 5310136400:03:001:0680. Термін дії договору з 22.07.2014 по 22.07.2019. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 10.08.2015 за № 280-3с.
11.08.2018 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 паспорт прив`язки № 01-02-01-17/2145-1316 "Стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон за адресою: АДРЕСА_3", дійсний до 22.07.2019, включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація); встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорту прив`язки та відхилення від паспорту прив`язки ТС не допускається.
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою від 02.03.2021 (вх. № 04-66/1/2651) щодо подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди за адресою: АДРЕСА_3, площею 35,8 кв.м. на земельній ділянці площею 46,00 кв.м.
Згідно з протоколом засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава від 09.03.2021 № ПР/01.5/04 погоджено клопотання ФОП ОСОБА_1 щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону площею 35,8 кв.м. на земельній ділянці площею 46 кв.м, в АДРЕСА_3 .
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою від 09.03.2021 (вх. № 04-66/1/2990), у якій просив на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол від 09.03.2021 № ПР/01.5/04) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 46,00 кв.м. для розміщення торгівельного павільйону, по АДРЕСА_3 .
Стосовно паспорта прив`язки від 27.12.2013 № 01-10-17/2691-970 судом установлено, що 23.07.2012 між Полтавською міською радою та ОСОБА_4 укладено Договір особистого строкового земельного сервітуту, предметом якого є встановлення на підставі рішення Полтавської міської ради від 03.07.2012 сервітутного землекористування на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону № НОМЕР_1 в групі торговельних павільйонів, по АДРЕСА_1, загальною площею 35,75 кв.м. Термін дії договору з 03.07.2012 по 03.07.2013. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 02.08.2012 № 49-3с.
На підставі заяви ОСОБА_4 від 14.08.2012 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано паспорт прив`язки на торговельний павільйон № НОМЕР_1 в групі торговельних павільйонів по АДРЕСА_1 від 28.08.2012, реєстраційний № 01-10-21/1/2499-257, відповідно до схеми розміщення торговельного павільйону його площа становить 18,48 кв.м.
23.07.2012 між Полтавською міською радою та ОСОБА_4 укладено Договір особистого строкового земельного сервітуту, предметом якого є встановлення на підставі рішення Полтавської міської ради від 03.07.2012 сервітутного землекористування на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону № НОМЕР_2 в групі торговельних павільйонів, по АДРЕСА_1, загальною площею 33,39 кв.м. Термін дії договору з 03.07.2012 по 03.07.2013. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 02.08.2012 № 52-3с.
На підставі заяви ОСОБА_4 від 14.08.2012 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано паспорт прив`язки на торговельний павільйон № НОМЕР_2 в групі торговельних павільйонів, по АДРЕСА_1 від 28.08.2012, реєстраційний № 01-10-21/1/2495-253, відповідно до схеми розміщення торговельного павільйону його площа становить 18,19 кв.м.
19.11.2013 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1 на підставі рішень Полтавської міської ради від 17.05.2013 та від 05.09.2013 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", та від 24.03.2013 "Про затвердження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладено договір особистого земельного сервітуту на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону АДРЕСА_5, загальною площею 51 кв.м., кадастровий номер земельної ділянки: 5310136400:13:004:0471. Термін дії договору з 17.05.2013 по 17.05.2014. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 20.11.2013 № 107-3с.
12.08.2014 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1 на підставі рішення Полтавської міської ради від 22.07.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладено Договір особистого земельного сервітуту на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону АДРЕСА_5, загальною площею 51 кв.м., кадастровий номер земельної ділянки: 5310136400:13:004:0471. Термін дії договору з 22.07.2014 по 22.07.2019. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 22.08.2014 № 311-3с.
27.12.2013 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 паспорт прив`язки № 01-10-17/2691-970 "Стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон № 1", дійсний до 17.05.2014 та продовжений до 22.07.2019, включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація); встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорту прив`язки та відхилення від паспорту прив`язки ТС не допускається.
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою від 02.03.2021 (вх. № 04-66/1/2651) щодо подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торгівельного павільйону за адресою: АДРЕСА_1, площею 37,37 кв.м., на земельній ділянці площею 51,00 кв.м.
Згідно з протоколом засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава від 09.03.2021 за № ПР/01.5/04 погоджено клопотання ФОП ОСОБА_1 щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону площею 37,37 кв.м., на земельній ділянці площею 51 кв. м., в АДРЕСА_1 .
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою від 09.03.2021 (вх. № 04-66/1/2990), у якій просив на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол від 09.03.2021 № ПР/01.5/04) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 51,00 кв.м. для розміщення торгівельного павільйону АДРЕСА_5 .
Стосовно паспорта прив`язки від 27.12.2013 № 01-10-17/2695-973 суди встановили, що 19.11.2013 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1 на підставі рішень Полтавської міської ради від 17.05.2013 та від 05.09.2013 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", та рішення від 24.10.2013 "Про затвердження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладено Договір особистого земельного сервітуту на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 45 кв.м., кадастровий номер земельної ділянки: 5310136400:13:004:0468. Термін дії договору з 17.05.2013 по 17.05.2014. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 20.11.2013 № 110-3с.
12.08.2014 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1 на підставі рішення Полтавської міської ради від 22.07.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладено Договір особистого земельного сервітуту на земельну ділянку для розміщення торговельного павільйону № НОМЕР_2, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 45 кв.м., кадастровий номер земельної ділянки: 5310136400:13:004:0468. Термін дії договору з 22.07.2014 по 22.07.2019. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено запис 22.08.2014 № 314-3с.
27.12.2013 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 паспорт прив`язки № 01-10-17/2695-973 "Стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон № 5", дійсний до 17.05.2014 та продовжений до 22.07.2019, включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація); встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорту прив`язки та відхилення від паспорту прив`язки ТС не допускається.
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою від 02.03.2021 (вх. № 04-66/1/2651) щодо подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торгівельного павільйону № НОМЕР_2, за адресою: АДРЕСА_1, площею 32,68 кв.м., на земельній ділянці площею 45,00 кв.м.
Згідно з протоколом засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава від 09.03.2021 № ПР/01.5/04 погоджено клопотання ФОП ОСОБА_1 щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону № НОМЕР_2 площею 32,68 кв.м на земельній ділянці площею 45 кв. м., в АДРЕСА_1 .
ФОП ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою від 09.03.2021 (вх. № 04-66/1/2990), у якій просив на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол від 09.03.2021 № ПР/01.5/04) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 45,00 кв.м. для розміщення торгівельного павільйону АДРЕСА_6 .
Рішенням Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава", на підставі звернень суб`єктів підприємницької діяльності, відповідно до Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012, ураховуючи розпорядження голови обласної державної адміністрації від 20.05.2016 № 207 "Про перейменування топонімічних назв, демонтаж меморіальних дошок та зображень комуністичної символіки у місті Полтаві", керуючись Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Цивільним кодексом України, статтями 25, 26, 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), ураховуючи протоколи комісії з розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, вирішено: продовжити розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 - на 5 років (пункт 1); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжити дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку (пункт 2); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки (пункт 4).
Також судом апеляційної інстанції установлено, що на виконання пункту 4 оспорюваного рішення Полтавської міської ради Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжено ФОП ОСОБА_1 дію паспорта прив`язки щодо тимчасових споруд:
"Стаціонарні тимчасові споруди - два торговельні павільйони, по АДРЕСА_4 (поряд зі школою № 11)" до 19.03.2026;
"Стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон, по АДРЕСА_3" до 19.03.2026;
"Стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон № НОМЕР_1, по АДРЕСА_1" до 19.03.2026;
"Стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон № НОМЕР_2, по АДРЕСА_1" до 19.03.2026.
Згідно із додатком 1 до вказаного рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 продовжено розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава ФОП ОСОБА_1, за адресою розміщення об`єкту: АДРЕСА_4, поряд зі школою 11 (кадастровий номер земельної ділянки 5310136400:03:001:0641); АДРЕСА_3 (кадастровий номер земельної ділянки 5310136400:03:001:0680); АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5310136400:13:004:0471 та 5310136400:13:004:0468/).
Судом також установлено, що Полтавською окружною прокуратурою направлено до Управління патрульної поліції в Полтавській області запит від 17.03.2021 № 55-120-41 вих-21 щодо надання інформації про суб`єктів (відповідно до доданого до запиту переліку), яким погоджено/не погоджено розміщення тимчасових споруд, у тому числі щодо розміщення ФОП ОСОБА_1 тимчасових споруд АДРЕСА_4, поряд зі школою 11 (кадастровий номер земельної ділянки 5310136400:03:001:0641); по АДРЕСА_3 (кадастровий номер земельної ділянки 5310136400:03:001:0680); по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5310136400:13:004:0471 та 5310136400:13:004:0468).
На вказаний запит Департаментом патрульної поліції в Полтавській області до Полтавської окружної прокуратури скеровано лист від 25.03.2021 № 4844/41/26/0_2021, у якому зазначено, що ряду підприємцям було погоджено розміщення перелічених в листі тимчасових споруд, розміщення інших тимчасових споруд з наданого прокуратурою переліку, не погоджено з Управлінням патрульної поліції в Полтавській області. Одночасно Департамент патрульної поліції повідомив, що відповідно до статті 52-3 Закону України від 30.06.1993 № 3353-XII "Про дорожній рух" (далі - Закон № 3353-XII, пункту 26 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198 (далі - Єдині правила) погодження уповноваженим підрозділом Національної поліції розміщення тимчасових споруд за межами червоних ліній вулиць не обов`язкове. Повідомлення про відсутність потреби в погодженні розміщення тимчасових споруд, ураховуючи їхнє розміщення за межами червоних ліній вулиць, отримали ряд суб`єктів підприємницької діяльності згідно з переліком. У цій відповіді в обох переліках, наведених Департаментом патрульної поліції в Полтавській області, ФОП ОСОБА_1 не значиться.
Керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області, вважаючи протиправними оспорювані положення рішення Полтавської міської ради щодо продовження ФОП ОСОБА_5 розміщення зазначених вище тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Вирішуючи питання про наявність у прокурора права звернення до суду з цим позовом, суд першої інстанції вказав на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено оскаржуваними положеннями спірного рішення, оскільки інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як земельні відносини щодо розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад, а також враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, а відтак суд дійшов до висновку про те, що прокурором доведено підстави для захисту інтересів держави у суді.
При цьому, частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що пункти 1, 2 та 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 розміщення стаціонарних тимчасових споруд на 5 років; в частині продовження дії особистих строкових земельних сервітутів ФОП ОСОБА_1 на земельні ділянки та продовження терміну дії паспортів прив`язки на тимчасові споруди прийняті Полтавською міською радою з порушенням вимог Закону № 280/97-ВР, ЗК України, статті 28 Закону № 3038-VI, Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244), та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012, оскільки при прийнятті рішення про продовження дії паспортів прив`язки Управління з питань містобудування та архітектури не було дотримано норм щодо розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, закріплених в Єдиних правилах; спірні споруди через перевищення їх площі не відповідають ознакам тимчасової споруди у розумінні статті 28 Закону № 3038-VI; на час прийняття оскаржуваного рішення були відсутні документи, що посвідчують продовження права користування відповідною земельною ділянкою.
Беручи до уваги ту обставину, що строки дії паспортів від 06.01.2015 № 01-02-17/3473-1223, від 11.08.2015 № 01-02-01-17/2145-1316, від 27.12.2013 № 01-10-17/2691-970, № 01-10-17/2695-973 не підлягають продовженню у зв`язку з невідповідністю паспортів прив`язки вимогам статті 28 Закону № 3038-VI, пунктам 20, 26 Єдиних правил та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава станом на дату прийняття Полтавською міською радою оспорюваних положень рішення від 19.03.2021, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність скасувати вказані паспорти прив`язки.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині позовних вимог про визнання протиправними паспортів прив`язки від 06.01.2015 № 01-02-17/3473-1223, від 11.08.2015 № 01-02-01-17/2145-1316, від 27.12.2013 № 01-10-17/2691-970, № 01-10-17/2695-973, суд першої інстанції виходив із того, що підставою для заявлення такої позовної вимоги стала обставина невідповідності цих паспортів прив`язки вимогам законодавства на момент прийняття Полтавською міською радою рішення від 19.03.2021 щодо продовження строку їх дії, а не на момент видачі таких паспортів.
9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та відмовляючи у їх заколенні у цій частині, виходив із того, що відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зважаючи на норми Закону № 3038-VI, Порядку № 244, а оспорювані положення рішення Полтавської міської ради відповідають вимогам частини другої статті 2 КАС України, оскільки процедура продовження дії паспорту прив`язки не передбачає здійснення перевірки відповідності намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС та урахування всіх наявних планувальних обмежень, передбачених будівельними нормами, з огляду на те, що відповідно до пунктів 1.8, 2.4, 2.5 Порядку № 244 така перевірка здійснюється на стадії надання паспорта, а не продовження його дії; відсутність документа на землекористування не є підставою як для відмови у видачі паспорта прив`язки, так і для відмови у продовженні його дії або анулювання його дії чи визнання його протиправним та скасування.
Окрім того суд апеляційної інстанції вказав на те, що прокурор помилково вважає, що термін "мала архітектурна форма", визначений у частині третій статті 21 Закону України від 06.03.2005 № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон № 2807-IV) і застосований у Єдиних правилах, тотожний терміну "тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності", визначеному у частині другій статті 28 Закону №3038-VI, і застосованому у Порядку № 244, оскільки чинним законодавством врегульовано порядок розміщення як малих архітектурних форм, так і тимчасових споруд, але різними правовими актами, а відтак, на думку суду апеляційної інстанції, вимоги Єдиних правил розповсюджуються на розміщення малих архітектурних форм, а не тимчасових споруд.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга заступника керівника Полтавської обласної прокуратури обґрунтована посиланням на відсутність висновку Верховного Суду стосовно застосування положень статей 98-102 ЗК України, статті 28 Закону № 3038-VI, Порядку №244 у поєднанні із нормами Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012, яке є спеціальним нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, який регулює спірні правовідносини.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності регулюється Законом № 3038-VI, Порядком № 244, з урахуванням вимог Закону № 280/97-ВР, іншими нормативно-правовими актами.
14. Відповідно до частини другої статті 28 Закону № 3038-VI тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
15. Частиною третьою статті 28 Закону № 3038-VI визначено, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
16. Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта статті 28 Закону № 3038-VI).
17. Змістом статті 21 Закону № 2807-IV визначено, що малі архітектурні форми є елементами (частинами) об`єктів благоустрою.
Мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
18. Згідно з частиною другою статті 4 Закону № 3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
19. Так, на виконання частини четвертої статті 28 Закону № 3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 "Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності" затверджено Порядок № 244, який визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
20. Відповідно до пункту 1.3 Порядку № 244 тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
21. За визначеннями, наведеними у пунктах 1.4-1.5 Порядку № 244 (у відповідній редакції) паспорт прив`язки ТС - це комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС та благоустрій прилеглої території на топографо-геодезичній основі М 1:500, інженерне забезпечення, зовнішній архітектурний вигляд ТС та напрям підприємницької діяльності;
схема розміщення ТС - це графічні матеріали, виконані на топографо-геодезичній основі М 1 : 500 суб`єктом господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, які відображають розміщення ТС із прив`язкою до місцевості (будівлі, споруди, інженерні мережі тощо), планувальними обмеженнями та зазначенням заходів щодо благоустрою та озеленення прилеглої території (розташування квітників, під`їздів, урн, влаштування дорожнього покриття або мощення фігурними елементами тощо);
стаціонарна ТС - це споруда, яка має закрите приміщення для тимчасового перебування людей і по зовнішньому контуру площу до 30 кв.м.
22. Згідно з пунктами 2.2. та 2.3 Порядку № 244 замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.
До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1 : 500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напрям підприємницької діяльності.