ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 640/7137/20
адміністративне провадження № К/9901/26274/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 червня 2019 року у складі судді Літвінова А.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Чаку Є.В. (головуючий), суддів: Коротких А.Ю., Федотова І.В. у справі за позовом Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Антимонопольного комітету України, третя особа - комунальне підприємство "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва", про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Антимонопольного комітету України від 13 лютого 2020 року №125-р "Про результати розгляду справи про державну допомогу";
- визнати, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №416/6467 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік" та Міської цільової програми розвитку транспортної інфраструктури міста Києва на 2019 - 2023 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 14 листопада 2019 року №222/7795, комунальному підприємству "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" для здійснення функцій замовника, не є державною допомогою відповідно до Закону України від 1 липня 2014 року № 1555-VII "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" (далі - Закон № 1555-VII).
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 17 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 вересня 2020 року позов задовольнив частково.
Визнав протиправним та скасував рішення Антимонопольного комітету України від 13 лютого 2020 року №125-р "Про результати розгляду справи про державну допомогу".
У іншій частині позовних вимог відмовив.
2.1 Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення Антимонопольного комітету України від 13 лютого 2020 року №125-р "Про результати розгляду справи про державну допомогу" є таким, що суперечить попереднім висновкам Антимонопольного комітету щодо діяльності комунальних підприємств та не відповідає законодавству України у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.
Також суди заначили, що відсутні підстави для задоволення позову в частині визнання, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №416/6467 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік" та Міської цільової програми розвитку транспортної інфраструктури міста Києва на 2019 - 2023 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 14 листопада 2019 року №222/7795, комунальному підприємству "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" для здійснення функцій замовника, не є державною допомогою відповідно до Закону № 1555-VII, оскільки таку вимогу заявлено у спосіб, що не відповідає способу захисту порушених прав визначених статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Судами попередніх інстанцій встановлено:
3.1 На підставі рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №416/6467 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік" та проекту Міської цільової програми розвитку транспортної інфраструктури міста Києва на 2019 - 2023 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 14 листопада 2019 року №222/7795, Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) до Антимонопольного комітету України подано повідомлення від 21 травня 2019 року вх.№346-ПДД про нову державну допомогу з метою виконання загальнодержавних програм розвитку; зниження кількості дорожньо-транспортних пригод; усунення небезпеки експлуатації об`єктів, що знаходяться в аварійному стані; забезпечення функцій замовника (у тому числі технічного нагляду) на об`єктах будівництва, реконструкції, капітального ремонту вулично-дорожньої мережі міста Києва; забезпечення будівництва та розвитку інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва; поліпшення транспортного обслуговування мешканців та гостей міста, транзитного транспорту, забезпечення подальшого розвитку транспортної інфраструктури шляхом будівництва нових та реконструкції наявних об`єктів (доріг, мостів, шляхопроводів); розширення зони пішохідної доступності, у тому числі маломобільних груп, усунення експлуатації об`єктів, що знаходяться в аварійному стані.
3.2 Розпорядженням державного уповноваженого Антимонопольного комітету України від 2 вересня 2019 року №01/298-р розпочато розгляд справи №500-26.15/88-19-ДД про державну допомогу для проведення поглибленого аналізу допустимості державної допомоги для конкуренції.
3.3 За результатами розгляду справи №500-26.15/88-19-ДД про державну допомогу, Антимонопольним комітетом України прийнято рішення від 13 лютого 2020 року №125-р "Про результати розгляду справи про державну допомогу", відповідно до якого:
1) визнано, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №416/6467 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік" та Міської цільової програми розвитку транспортної інфраструктури міста Києва на 2019 - 2023 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 14 листопада 2019 року №222/7795, комунальному підприємству "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону № 1555-VII.
2) визнано, що державна допомога, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №416/6467 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік" та Міської цільової програми розвитку транспортної інфраструктури міста Києва на 2019 - 2023 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 14 листопада 2019 року №222/7795, комунальному підприємству "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" для здійснення функцій замовника, є недопустимою для конкуренції відповідно до Закону № 1555-VII;
3) зобов`язано Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) припинити надання незаконної державної допомоги, що надається комунальному підприємству "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" для здійснення функцій замовника, відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №416/6467 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік" та Міської цільової програми розвитку транспортної інфраструктури міста Києва на 2019 - 2023 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 14 листопада 2019 року №222/7795;
4) зобов`язано комунальне підприємство "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції, до бюджету міста Києва;
5) зобов`язано Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації):
- негайно після офіційного оприлюднення цього рішення розпочати його виконання;
- у двомісячний строк з дати офіційного оприлюднення цього рішення забезпечити виконання заходів щодо повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції цим рішенням, в обсязі, наданому на дату офіційного оприлюднення цього рішення;
- ужити в межах повноважень, визначених законом, вичерпних та ефективних заходів для забезпечення повернення незаконної державної допомоги комунальним підприємством "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва";
- у разі порушення провадження у справі про банкрутство комунального підприємства "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зобов`язаний вступити до судового процесу та вчинити інші відповідні дії, передбачені законодавством, щодо відновлення платоспроможності боржника, у тому числі подати відповідні вимоги кредиторів про повернення незаконної державної допомоги;
- забезпечити повернення незаконної державної допомоги комунальним підприємством "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення;
- у разі наявності підстав, що унеможливлюють (перешкоджають) виконання (виконанню) цього рішення, надати письмові пояснення щодо наявності перешкод для виконання цього рішення не пізніше двох днів з моменту виявлення таких обставин; надання таких пояснень не звільняє від обов`язку виконати це рішення в повному обсязі;
6) комунальному підприємству "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення:
- вчинити дії, передбачені заходами Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для забезпечення повернення незаконної державної допомоги;
- повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції у пункті 2 резолютивної частини цього рішення, в обсязі, наданому комунальному підприємству "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд міста Києва" на дату офіційного оприлюднення цього рішення, шляхом перерахування в дохід загального фонду бюджету міста Києва;
- інформувати Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольним комітет України про виконання цього рішення;
- надати Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольному комітету України докази виконання цього рішення з поданням засвідчених в установленому порядку копій документів, які підтверджують його виконання;
7) зобов`язано Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проінформувати Антимонопольний комітет України про припинення надання незаконної державної допомоги протягом двох місяців та про повернення незаконної державної допомоги протягом шести місяців з дати офіційного оприлюднення цього рішення та надати належні докази виконання цього рішення.
3.4 Позивач, уважаючи рішення Антимонопольного комітету України від 13 лютого 2020 року №125-р протиправними та таким, що не відповідає законодавству України у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, звернувся до суду з даним позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Антимонопольний комітет України звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
4.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує зокрема, на те, що рішення Комітету не стосується прав та охоронюваних законом інтересів Департаменту, тому необхідно відмовити у задоволенні позову. Крім того, зазначив, що орган місцевого самоврядування як юридична особа може самостійно виконувати функцію замовника, а залучення відповідного комунального підприємства (яке є самостійним учасником правовідносин) можливо виключно на конкурсній основі, оскільки орган місцевого самоврядування та комунальне підприємство не є єдиною юридичною особою. Уважає, що суди безпідставно ототожнили орган місцевого самоврядування та комунальне підприємство.
5. Департамент транспортної інфраструктури та комунальне підприємство "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" подали відзиви на касаційну скаргу. Уважають, що рішення судів попередніх інстанцій відповідають нормам матеріального і процесуального права, тому у задоволенні касаційної скарги необхідно відмовити.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
6. Згідно статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Відповідно до статті 7 Закону України від 26 листопада 1993 року №3659-XII "Про Антимонопольний комітет України" у сфері здійснення контролю за допустимістю державної допомоги для конкуренції Антимонопольний комітет України має повноваження, визначені Законом № 1555-VII.
10. Згідно з преамбулою до Закону №1555-VII цей Закон встановлює правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції, спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов`язань України у сфері державної допомоги.
11. Державна допомога суб`єктам господарювання (далі - державна допомога) - це підтримка у будь-якій формі суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності (пункт 1 частини першої статті 1 Закону №1555-VII).
12. Частиною четвертою статті 6 Закону №1555-VII визначено, що рішення про визнання державної допомоги допустимою згідно із вимогами цього Закону приймає Уповноважений орган.
13. Згідно із пунктом 6 частини першої 1 статті 8 Закону №1555-VII до повноважень Уповноваженого органу належить, зокрема визначення порядку розгляду справ про державну допомогу.
14. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 1555-VII Уповноваженим органом у сфері державної допомоги є Антимонопольний комітет України.
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні відносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем рішення Антимонопольного комітету України від 13 лютого 2020 року №125-р "Про результати розгляду справи про державну допомогу".
16. У спірному рішенні відповідач зокрема зазначив, що орган місцевого самоврядування як юридична особа може самостійно виконувати функцію замовника, а залучення відповідного комунального підприємства (яке є самостійним учасником правовідносин) можливо виключно на конкурсній основі.
17. Відповідно до підпункту 2 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва належать виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.
18. При комплексній забудові території функції замовника на будівництво виконавчий орган місцевої ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації виконують безпосередньо або можуть делегувати їх на конкурсній основі генеральному підряднику (підряднику) у порядку, встановленому законодавством (частина третя статті 33 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
19. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що органам місцевого самоврядування надано альтернативу у виборі дій щодо здійснення функцій замовника: виконання їх самостійно або делегування на конкурсній основі підрядній організації.
20. Пунктом 4 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.