УХВАЛА
09 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 925/1133/18
провадження № 12-60гс23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ткача І. В.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
перевіривши наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 925/1133/18
за касаційною скаргою заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 (головуючий суддя Хрипун О. О., судді Тищенко А. І., Іоннікова І. А.)
за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури
до Черкаської міської ради, Приватного підприємства "Інестиційно-будівельна компанія "Будгарант"
про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі,
УСТАНОВИЛА:
1. Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради(далі - відповідач-1), Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (далі - відповідач-2, ПП "ІБК "Будгарант"), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962" (далі - Рішення міської ради від 17.11.2016);
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства "Центр Державного земельного кадастру" при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "ІБК "Будгарант", зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.
2. Прокурор стверджує, що Рішення міської ради від 17.11.2016 та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави.
3. За доводами прокурора, він звернувся як самостійний позивач, оскільки відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
4. Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволені позову відмовив.
5. Північний апеляційний господарський суд постановою від 22.09.2020 задовольнив апеляційну скаргу прокурора, скасував рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та прийняв нове, яким позов задовольнив.
6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановою від 19.01.2021 задовольнив частково касаційну скаргу відповідача-2, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасував та передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
7. Суд касаційної інстанції дійшов висновку, що апеляційний господарський суд не встановив, чи дотримано прокурором процедуру, передбачену частинами третьою, четвертоюстатті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.
8. Північний апеляційний господарський суд постановою від 23.03.2021 задовольнив частково апеляційну скаргу прокурора, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасував та залишив без розгляду позов прокурора.
9. Апеляційний суд виснував, що прокурором не виконано вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. Так, суд встановив, що місцевому господарському суду не було надано жодного доказу про звернення прокуратури до Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
10. Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021,прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить оскаржувану постанову скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 19.05.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.
12. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 07.07.2021 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Верховного Суду у складі палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду.
13. Верховний Суд у складі палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 15.07.2021 прийняв до розгляду справу № 925/1133/18 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.
14. Верховний Суд у складі палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 07.09.2023 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
15. Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду зазначив таке.
16. Перед касаційним судом у цій справі постало питання щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України при вирішенні спорів про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування або органів державної виконавчої влади, визнання недійсними договорів купівлі-продажу або оренди, укладених на підставі цих рішень, та про повернення земельних ділянок цьому органу як одному з відповідачів.
17. З аналізу положень частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 37 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
18. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17 виснувала, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Останній не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може та бажає захищати інтереси держави.
19. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначила, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
20. Велика Палата Верховного Суду звертала увагу, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Тобто суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункти 69, 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
21. У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до органу державної влади та фізичної особи про: 1) визнання незаконним і скасування наказу такого органу про надання дозволу цій особі на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення; 2) визнання незаконним і скасування наказу про затвердження відповідного проєкту та надання земельної ділянки в оренду; 3) визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; 4) зобов`язання орендаря повернути земельну ділянку до земель запасу державної власності.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що прокурор, подавши такий позов, у позовній заяві обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, на переконання позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому касаційний суд вважав, що суди попередніх інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та на здійснення державного нагляду у цій сфері (пункт 40 цієї постанови).
22. У постанові від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за позовом прокурора до органу державної влади та фізичної особи про визнання незаконним і скасування наказу такого органу про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду цій особі, а також про визнання недійсним відповідного договору оренди.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив орган державної влади одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу. У зв`язку із цим помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які той заявив. Тому суд касаційної інстанції погодився з тим, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у вказаній справі та звернувся до суду як самостійний позивач
(пункти 28-30 цієї постанови).
23. Разом з тим у пунктах 52 і 58 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, в якій прокурор звернувся з позовом до органу державної влади та юридичної особи (фермерського господарства) про: 1) визнання незаконними і скасування наказів такого органу про надання земельних ділянок в оренду фізичній особі (третій особі); 2) визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, укладених між органом державної влади та фізичною особою; 3) зобов`язання юридичної особи та фізичної особи (орендаря) повернути земельні ділянки державної власності у відання держави в особі органу державної влади, містяться такі правові висновки:
"Оскільки вимога про визнання наказів ГУ Держземагентства незаконними та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов`язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених наказів без заявлення вимоги про визнання їх незаконними та скасування, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача".
24. Водночас Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.9 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 сформулювала такий висновок: "Оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17".