ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 380/14921/21
адміністративне провадження № К/990/33369/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Тацій Л.В., Коваленко Н.В.
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №380/14921/21
за позовом заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації Львівської області до Управління державного агентства рибного господарства у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Приватне підприємство "КРГ "Яворівське", про визнання протиправним та скасування дозволу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 20.06.2022, постановлену судом у складі головуючого судді Гулика А.Г.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Гудима Л.Я., суддів: Довгополова О.М., Святецького В.В.,
УСТАНОВИВ:
I. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2021 року заступник керівника Львівської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації Львівської області до суду з позовом до Управління державного агентства рибного господарства у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Приватне підприємство "КРГ "Яворівське", в якому просив визнати незаконним та скасувати дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єкта, виданий Приватному підприємству "КРГ "Яворівське".
В обґрунтування права на звернення до суду з цим позовом прокурор зазначив, що порушення інтересів держави у цій справі полягає в наданні суб`єкту господарювання дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища "Малий Гноєнець", погодженого Управлінням охорони використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області 26.12.2017 та Державним агентством рибного господарства України 09.02.2018, за відсутності в суб`єкта господарювання правовстановлюючих документів на водний об`єкт, а саме: договору оренди чи іншого документа, що підтверджує право користування таким об`єктом, у зв`язку з чим, на думку прокурора, порушено фінансовий інтерес держави в частині недоотримання коштів з оренди водного об`єкту.
При цьому, на думку прокурора, Яворівська районна державна адміністрація Львівської області не вчинила жодних дій та не висловила наміру щодо вчинення будь-яких дій щодо припинення безпідставного користування суб`єктом господарювання зазначеним вище водним об`єктом.
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 20.06.2022, яка була залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022, позов заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації Львівської області до Управління державного агентства рибного господарства у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Приватне підприємство "КРГ "Яворівське", про визнання протиправним та скасування дозволу залишено без розгляду.
3. 29.11.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Львівської обласної прокуратури на вказані судові рішення, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скаржник просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити її до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Верховний Суд ухвалою від 20.12.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентний орган, який прокурор зазначив як позивача, не здійснює своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. В обґрунтування касаційної скарги прокурор зазначив, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права (статті 19, 131-1 Конституції України, статті 23, 24 Закону України "Про прокуратуру"), а також порушено норми процесуального права (статті 2, 5, 8, 9, 53, 160, 161, 169, 171, 240, 244, 322 Кодексу адміністративного судочинства України).
З посиланням на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 31.10.2019 у справі № 923/35/19, від 23.07.2020 у справі №925/383/18, від 30.07.2020 у справі №904/5598/18, скаржник зазначив, що прокурору перед зверненням до суду із позовною заявою на захист інтересів держави достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини, з яких компетентний орган не звернувся до суду для захисту інтересів держави, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься у позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Скаржник зазначив, що для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.
IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
8. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
9. З цього приводу у рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
10. Важливо звернути увагу на втрату актуальності юридичних позицій, сформульованих у рішенні Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
11. Це рішення об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України "Про прокуратуру"; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.
12. Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України "Про прокуратуру", полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та у подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.
13. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
14. Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов);
об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому), що дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
15. Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
16. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
17. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
18. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України).
19. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
20. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.