ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 листопада 2023 року
м. Київ
справа №520/9778/19
адміністративне провадження № К/9901/21691/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
суддів: Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.,
при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,
за участю:
представника відповідача Кутакова П.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №520/9778/19
за позовом Приватного акціонерного товариства «Харківський плитковий завод»
до Державної служби геології та надр України
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року (ухвалене у складі головуючого судді Мінаєвої К.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Бартош Н.С., суддів Катунова В.В., Подобайло З.Г.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2019 року Приватне акціонерне товариство «Харківський плитковий завод» (далі також - позивач, ПАТ «Харківський плитковий завод») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач, скаржник, Держгеонадра), у якому просило:
визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо прийняття рішення у формі наказу №331 від 5 вересня 2019 року «Про відмову у наданні зазначеного Спеціального дозволу» за наслідками розгляду заяви ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з доданими документами на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин Яблунівської ділянки вогнетривких глин, строком на 5 років;
зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про надання ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціального дозволу на користування надрами Яблунівської ділянки вогнетривких глин з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу;
зобов`язати Державну службу геології та надр України видати ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціальний дозвіл на користування надрами Яблунівської ділянки вогнетривких глин з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що на виконання постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у справі №520/11174/18 Комісією з питань надрокористування Держгеонадр розглянуто заяву позивача від 26 жовтня 2017 року та прийнято рішення відмовити у наданні Спецдозволу на користування надрами Яблунівської ділянки надр, про що прийнятий Наказ №331 від 5 вересня 2019 року, у зв`язку з чим заява та пакет документів до неї, що є додатками, повернуто позивачу. Отже, позивач вважає, що відповідач, повторно розглядаючи заяву позивача, не прийняв до уваги висновки, викладені у рішенні Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанові Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у справі №520/11174/18, в результаті чого прийняв оскаржуваний наказ.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року у справі № 520/9778/19, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, позовні вимоги задоволено повністю: скасовано наказ № 331 від 5 вересня 2019 року, яким відмовлено ПАТ «Харківський плитковий завод» у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області; зобов`язано Державну службу геології та надр України видати наказ про надання ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціального дозволу на користування надрами Яблунівської ділянки у Донецькій області з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу; зобов`язано Державну службу геології та надр України видати ПАТ "Харківський плитковий завод" спеціальний дозвіл на користування надрами Яблунівської ділянки у Донецькій області з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у цій справі, за наявності достатніх та належним чином поданих позивачем документів, з урахуванням висновків у рішенні суду у справі №520/11174/18, яке набрало законної сили, про неправомірність повернення документів, недоведеність відповідачем існування інших, передбачених чинним законодавством, обставин, що можуть слугувати підставою для відмови у наданні дозволу, у відповідача, в цьому випадку, відсутні повноваження діяти на власний розсуд, а, отже, і відсутні перешкоди у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм процесуального права, зокрема статті 383 КАС України, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що при прийняті Постанови Кабінету міністрів України від 21 серпня 2017 року № 518 (далі - постанова КМУ № 518) законодавцем не встановлено можливість застосовувати положення Порядку № 615, що були виключені, до відносин, які виникли або продовжують існувати після набрання нею (постановою КМУ № 518) чинності. Скаржник, з посиланням на статтю 58 Конституції України, а також Рішення Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99, вказує, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Відтак, зазначає, що на момент прийняття оскаржуваного Наказу діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
7. 23 жовтня 2023 року від відповідача також надійшли пояснення, де скаржник зазначає, що у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 816/1053/16, від 02 жовтня 2020 року у справі № 826/1236/17, від 22 грудня 2020 року у справі № 817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріпленої у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 09 вересня 2020 року у справі № 826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу.
Позиція інших учасників справи
8. 26 жовтня 2020 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, ухваленими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
9. Позивач зазначає, що доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували висновки судів першої та апеляційної інстанцій. Також вказує на те, що відповідачем уже виконано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у справі №520/9778/18, а саме, з урахуванням рекомендації Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 18 серпня 2020 року №8-РГ/2020) наказом Держгеонадр від 19 серпня 2020 року №361 прийнято рішення надати ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціальний дозвіл на користування надрами Яблунівської ділянки у Донецькій області з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин строком на 5 років. Вказаний наказ розміщено у загальному доступі на веб-сайті відповідача.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга надійшла до суду 27 серпня 2020 року.
11. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи від 10 грудня 2021 року для розгляду справи №520/9778/19 визначено колегію суддів у складі судді-доповідача ОСОБА_1, суддів: Бучик А.Ю. та Рибачука А.І.
12. Ухвалою Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №520/9778/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.
13. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року № 901/0/78-23 у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 8 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», згідно з наказом Голови Верховного Суду від 8 червня 2023 року № 1723-к (№ 1723/0/5-23) «Про відрахування судді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду», призначено повторний автоматизованих розподіл судових справ.
14. Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи від 14 червня 2023 року для розгляду справи №520/9778/19 визначено нову колегію суддів у складі судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2023 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) учасників справи.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 26 жовтня 2017 року ПАТ «Харківський плитковий завод» звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою № 2736 про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин Яблунівської ділянки вогнетривких глин, строком на 5 років. Зазначена заява подана у відповідності до частини четвертої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» та підпункту 18 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 518 від 21 червня 2017 року, чинної на момент звернення (далі - Порядок № 615).
17. 13 серпня 2018 року позивачем отримано лист від відповідача про неприйняття позитивного рішення стосовно надання спецдозволу на користування надрами Яблунівської ділянки надр у зв`язку з тим, що підпункт 18 пункту 8 Порядку № 615 виключено з 19 липня 2018 року відповідно до абзацу 8 підпункту 1 пункту 2 Змін, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 червня 2017 року № 518.
19. Також судами встановлено, що 23 січня 2019 року Харківським окружним адміністративним судом прийнято рішення у справі № 520/11174/18 (залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року), яким позовні вимоги ПАТ «Харківський плитковий завод» задоволено частково, а саме: визнано протиправним та скасовано оформлене протоколом № 8/2018 від 31 липня 2018 року рішення Держгеонадра в особі Комісії з питань надрокористування в частині вирішення питання за заявою ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з питання отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області; визнано протиправними дії Держгеонадра з приводу повернення листом № 9 (№ 15427/03/12-18 від 8 серпня 2018 року) матеріалів заяви ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з питання отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області; зобов`язано Держгеонадра вирішити по суті заяву ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з питання отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області.
20. У зв`язку з цим, 16 липня 2019 року позивач звернувся до відповідача із заявою про виконання рішення Харківського окружного адміністративного суду у справі № 520/11174/18, а 5 вересня 2019 року відповідачем прийнято наказ № 331, яким відмовлено ПАТ «Харківський плитковий завод» у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області.
21. Відповідачем направлено на адресу позивача лист від 13 вересня 2019 року № 19079/01/12-19, в якому зазначено, що 8 серпня 2019 року на виконання рішення суду комісією з питань надрокористування Держгеонадр розглянуто заяву позивача від 26 жовтня 2017 року та прийнято рішення відмовити у наданні спеціального дозволу на користування надрами Яблунівської ділянки надр, про що прийнятий Наказ № 331 від 5 вересня 2019 року, у зв`язку з чим заява та пакет документів до неї, що є додатками, повертається позивачу. Підставою для відмови комісією з питань надрокористування Держгеонадр, засідання якої відбулося 8 серпня 2019 року, є виключення підпункту 18 пункту 8 Порядку №615 з 19 липня 2018 року відповідно до абзацу 8 підпункту 1 пункту 2 Змін, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 21 червня 2017 року № 518.
22. Позивач, вважаючи, що відповідач при повторному розгляді заяви не прийняв до уваги висновки рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у справі № 520/11174/18, а тому протиправно прийняв наказ № 331 від 5 вересня 2019 року про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є прийнятні з огляду на таке.
29. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
30. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
32. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
33. Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
34. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
35. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
36. Статтею 4 Кодексу України про надра встановлено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
37. Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
38. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
39. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
40. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
41. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
42. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
43. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
44. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
45. Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
46. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615)