iplex360.Демо.Судові рішення

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2023 року

м. Київ

справа №520/10831/19

провадження № К/9901/34327/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом Громадської організації "Харківський антикорупційний центр", ОСОБА_1 до Харківської міської ради про визнання протиправними та нечинними окремих норм регламенту, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Григорова А.М., суддів: Бартош Н.С. , Чалого І.С.) у справі №520/10831/19,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. До Харківського окружного адміністративного суду звернулися Громадська організація «Харківський антикорупційний центр» (далі - позивач-1) та ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-2), з адміністративним позовом до Харківської міської ради (далі - відповідач), в якому проили визнати протиправними та нечинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради «Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання» № 20/15 від 23.12.2015 (далі - Регламент), а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 Регламенту слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3 Регламенту: "Порядок подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статтями 7 і 8 цього Регламенту";

- в третьому реченні частини 4 статті 3 Регламенту: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)";

- в першому реченні частини 6 статті 3 Регламенту: "в тому числі прийнятих на закритих засіданнях (при закритому розгляді окремих питань порядку денного)";

- частину 1 статті 4 Регламенту;

- частину 2 статті 4 Регламенту;

- частину 3 статті 4 Регламенту;

- частину 1 статті 8 Регламенту;

- частину 2 статті 8 Регламенту;

- частину 3 статті 8 Регламенту;

- в першому реченні частини 1 статті 5 Регламенту слово "відкритих";

- друге речення частини 1 статті 5 Регламенту: "Під час проведення закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного) забороняється ведення всіх видів трансляції та аудіо-, відеозапис у залі засідань (крім протокольного аудіо-, відеозапису, що проводиться уповноваженими співробітниками Апарату Харківської міської ради та її виконавчого комітету)";

- в частині 4 статті 6 Регламенту: "користуватися засобами мобільного зв`язку"- частину 5 статті 6 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 1 статті 23 Регламенту;

- частину 1 статті 29 Регламенту;

- частину 2 статті 29 Регламенту;

- частину 3 статті 29 Регламенту;

- частину 9 статті 41 Регламенту;

- пункт 3 частини 2 статті 45 Регламенту.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що окремі положення Регламенту порушують вимоги чинного законодавства та їх права на участь у місцевому самоврядуванні, на доступ до публічної інформації, на свободу мирних зібрань, на вільне володіння майном, на свободу вираження поглядів, а також суперечать принципу гласності у діяльності органів місцевого самоврядування; на підставі спірних приписів Регламенту відповідний департамент Харківської міської ради приймає рішення про допуск або недопуск громадянина на сесію ради, що не відповідає приписам чинного законодавства, оскільки врегулювання відповідачем питання допуску до засідань сесії Харківської міської ради здійснено поза межами повноважень відповідача.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та не чинними окремі норми а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3;

- в третьому реченні частини 4 статті 3 слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)";

- статтю 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово "відкритих";

- друге речення частини 1 статті 5;

- в частині 4 статті 6 слова: "користуватися засобами мобільного зв`язку";

- частину 5 статті 6;

- статтю 8;

- статтю 29;

- частину 9 статті 41;

- пункт 3 частини 2 статті 45.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2020 апеляційну скаргу задоволено частково, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 скасовано в частині задоволення адміністративного позову щодо визнання протиправними та нечинними окремих норм Регламенту а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3, щодо порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 7 цього Регламенту ;

- частину 2, 3 статті 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово "відкритих";

- частину 5 статті 6 щодо обов`язку членів територіальної громади міста Харкова та запрошених осіб, що присутні на пленарному засіданні міської ради та їх органів не порушувати правила ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом;

- друге речення частини 1 статті 5;

- статтю 29;

- пункт 3 частини 2 статті 45.

В цій частині прийнято нове рішення, яким в задоволенні позову відмовлено, а в іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

5. Надаючи оцінку доводам відповідача щодо відсутності порушених прав позивачів спірними нормами Регламенту, суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції в цій частині і зазначив, що позивачі у даній справі є особами, щодо яких застосовано спірні норми Регламенту, та які є суб`єктами правовідносин, до яких може буде застосовано цей акт.

6. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту в частині 4 статті 6 слова: «користуватися засобами мобільного зв`язку», суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо того, що повна заборона використання засобів мобільного зв`язку, які в сучасних умовах виконують різні функції, в тому числі, забезпечують доступ до мережі Інтернет, проведення фото-, відеозйомки, користування додатками, нотатками, опрацювання електронних документів, тощо, не може бути визнана ані законною, з точки зору обмеження права користування майном, ані пропорційною та необхідною у відповідних умовах (під час проведення засідання сесії ради). А тому, на переконання судів попередніх інстанцій, встановлена частиною 4 статті 6 Регламенту повна заборона використання засобів мобільного зв`язку присутніми на сесії Харківської міської ради є протиправною.

7. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту а саме: статтю 8 та другого речення частини 2 статті 3, щодо застосування ст. 8, суд апеляційної інстанції зазначав, що обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з урахуванням приписів статті 64 Конституції України, можливе лише у випадках, передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану», якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, та норми регламенту відповідача не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом.

8. Крім цього, із посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.01.2020 по справі №461/2034/17, суд апеляційної інстанції зазначав, що законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв`язку з відсутністю вільних місць у залі, не встановлено пріоритетності права тих чи інших осіб на присутність на пленарному засіданні ради. При цьому, апеляційний суд звертав увагу, що вимога про обов`язкове надання паспорту з відміткою про прописку, не відповідає вимогам ч. 17 ст. 47 Закону № 280/97-ВР, якою не передбачено будь-яких обмежень на присутність фізичних осіб на сесії, в т.ч. за ознакою місця проживання.

9. Суд апеляційної інстанції погодився з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та нечинними норми Регламенту, а саме ст. 8 та другого речення частини 2 статті 3, стосовно порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 8 цього Регламенту та зазначав, що застосування Харківською міською радою механізму допуску до сесії Харківської міської ради (ст. 8 Регламенту) передбачає можливість як задоволення, так і відмови в задоволенні заявки на таку участь, а також взагалі необхідність подання такої заявки. На думку колегії суддів апеляційного суду, таке правове регулювання є втручанням у право громадян на доступ до публічної інформації в розумінні п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступу до публічної інформації», яке не передбачене Конституцією та законами України.

10. Поряд з цим, суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та нечинними норми Регламенту, а саме друге речення частини 2 статті 3, щодо порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 7 цього Регламенту, оскільки обґрунтувань неправомірності положень статті 7 Регламенту позовна заява не містить, а посилання представника позивачів, на те, що дана норма підлягає скасуванню в наслідок її юридичної конструкції є помилковими, оскільки можливе скасування даної норми виключно щодо застосування ст. 8 Регламенту.

11. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норм Регламенту, а саме: в першому реченні частини 2 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слово «відкритого»; в третьому реченні частини 4 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)"; статті 4; в першому реченні частини 1 статті 5 слово «відкритих»; друге речення частини 1 статті 5; ч. 9 ст. 41; пункт 3 частини 2 статті 45, суд апеляційної інстанції частково погодився із висновками суду першої інстанції щодо того, що як вбачається зі змісту ч. 1 ст. 4 та ч. 9 ст. 41 Регламенту, умови проведення закритих засідань визначені таким чином: «за необхідності» та «за обґрунтованими мотивами», без посилання на виключні підстави проведення закритих засідань, які мають бути визначені тільки законами України; застосовані відповідачем правові конструкції вказаних норм не обмежують раду у підставах, що можуть бути приводом для прийняття рішення про закритий режим роботи сесії (розгляд окремого питання порядку денного).

12. Суд апеляційної інстанції, окрім іншого, зазначав, що положення частини 17 статті 46 Закону №280/97-ВР та пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» містять заборону присутності на сесії ради у випадках, передбачених законодавством; такі випадки, передбачені законодавством, та пов`язані з реалізацією органами місцевого самоврядування повноважень в галузі оборонної роботи, здійснення заходів, пов`язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом, вжиття заходів у разі надзвичайних ситуацій, здійснення повноважень в умовах воєнного стану, розголошення інформації з обмеженим доступом тощо; вказані випадки регламентовані в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про державну таємницю», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану» тощо; водночас, ст. 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено можливість проведення закритого засідання.

13. На переконання суду апеляційної інстанції, положення чинного законодавства доводять наявність у Харківської міської ради повноважень проводити закриті засідання або закритий розгляд окремих питань порядку денного, та спростовують помилкові твердження позивачів про те, що законом не передбачено проведення закритих засідань сесій органу місцевого самоврядування, а тому фактичне виключення з тексту Регламенту будь-яких норм про таку можливість не відповідає закону.

14. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними частини 5 статті 6 Регламенту, суд апеляційної інстанції частково погодився із висновками суду першої інстанції щодо того, що форма втручання в реалізацію прав осіб, присутніх на сесії, втілена у приписах ч.5 ст. 6 Регламенту, не відповідає як можливим законним цілям такого втручання (оскільки вчинена не в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку), так і можливій легітимній меті.

15. Суд апеляційної інстанції зазначав, що зміст свободи думки і слова полягає в тому, що ніхто не може заборонити людині дотримуватися своїх думок, певним чином відображати об`єктивну дійсність у своїх уявленнях та публічно висловлювати ці матеріалізовані в мові відображення, в тому числі, погляди та переконання; останні можуть при цьому стосуватися будь-яких сфер: зовнішньої політики, державної влади, економічних процесів, освіти і культури, розвитку законодавства тощо. Свобода слова створює значну гарантію громадського контролю над державною владою. Однак, як вказував апеляційний суд, засідання міської ради, це форма діяльності органу місцевого самоврядування, відповідно особи, які присутні на сесії повинні дотримуватися порядку її проведення, а тому спірна норма регламенту в частині дотримання правил Регламенту не є протиправною; проте, дана норма також містить заборони утримуватися від публічних проявів свого ставлення до того, що відбувається в залі, від поширення матеріалів, що не стосуються порядку денного, ця норма передбачає неоднозначне трактування і є неконкретною.

16. На переконання суду апеляційної інстанції, зазначені прояви можуть не порушувати роботу сесії (написи на футболках тощо); також при спілкуванні особи можуть обмінюватися певними матеріалами, що може жодним чином не впливати на роботу сесії; при цьому необґрунтовано обмеження відповідних дій виключно питаннями порядку денного; також дана норма містить положення щодо видалення осіб, з зали засідань, порушуючих зазначену норму за вказівкою головуючого чи рішення сесії; однак, закон не містить таких прав ради; для забезпечення правопорядку в державі діють відповідні органи, зокрема органи поліції.

17. Таким чином, суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції в частині визнання протиправними та нечинними окремих норм Регламенту, а саме: частину 5 статті 6 щодо обов`язку членів територіальної громади міста Харкова та запрошених осіб, що присутні на пленарному засіданні міської ради та їх органів не порушувати правила ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом. В іншій частині дана норма, на думку колегії суддів апеляційного суду, визнана нечинною правомірно.

18. Щодо ст. 29 Регламенту суд апеляційної інстанції зазначав, що прийшовши до помилкового висновку стосовно незрозумілості терміну «безпорядок», суд першої інстанції не зазначив обґрунтувань необхідності скасування ст. 29 Регламенту повністю, зокрема і щодо права головуючого оголосити перерву у разі порушення порядку ведення засідання; таким чином, суд першої інстанції помилково скасував норми ст. 29 Регламенту Харківської міської ради.

Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву на неї та додаткових пояснень

19. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Харківська міська рада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2020 у справі №520/10831/19 в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, а в іншій частині - залишити без змін.

20. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що підставою касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанції є пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме застосування норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі 235/2931/16-а, від 27 лютого 2020 року у справі №208/2865/17, від 02 липня 2020 року у справі №826/9514/6, від 22 вересня 2020 року у справі №638/772/17 (щодо з`ясування судом апеляційної інстанції порушення оскаржуваним нормативно-правовим актом конкретно прав позивачів та обов`язок позивача обґрунтувати на лише зміст позову, а факт порушення нормативно-правовим актом його суб`єктивних індивідуально виражених прав, свобод і інтересів).

21. При цьому скаржником зауважено, що апеляційним судом при ухваленні оскаржуваного судового рішення не встановлено чи були порушені і які конкретно права та інтереси позивачів, відсутні мотиви такого висновку та яким чином потрібно відновити такі права.

22. Також у касаційній скарзі, як на підставу до відкриття касаційного провадження у цій справі, відповідач, окрім іншого, наводить пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що ним вмотивовано обґрунтовано необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2020 року у справі №461/2034/17 та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

23. В касаційній скарзі Харківська міська рада вказує на те, що недотримання застосування норм протипожежної безпеки і вимог санітарного контролю, неврахування технічної та фізичної можливості одночасного перебування в приміщенні засідань колегіального органу осіб понад норм, що визначено чинним законодавством, має наслідком порушення прав громадян, присутніх на пленарному засіданні, їх права на життя, здоров`я, безпеку.

24. Разом з цим, відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення з порушенням вимог статті 3 Конституції України, пункту 33 частини другої статті 17 Кодексу цивільного захисту, Правила пожежної безпеки в Україні, статті 21 Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр», окремих положень Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та просить відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2020 року у справі №461/2034/17 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

25. До Верховного Суду надійшов спільний відзив позивачів на касаційну скаргу, в якому позивачі просять залишити касаційну скаргу Харківської міської ради без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

26. У поясненнях, що надійшли до Верховного Суду від Харківської міської ради, відповідач , окрім іншого, вказує на те, що поряд з тим чи застосовується нормативно-правовий акт до позивачів, судом повинно бути додатково з`ясовано чи порушенні права конкретно позивачів, у тому числі з негативними наслідками, а визначення механізму доступу до засідань колегіальних органів суб`єктів владних повноважень є виключним повноваженням відповідної місцевої ради.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

27. Касаційна скарга Харківської міської ради до Верховного Суду надійшла 14 грудня 2020 року.

28. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.12.2020 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.

29. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року у справі №520/10831/19.

30. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.12.2015 Харківською міською радою прийнято рішення № 20/15 про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання (Регламент), який в силу приписів частини 5 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» набув чинності з дати його опублікування в газеті «Харьковскія ИзвЪстія» - 26.12.2015.

32. Не погодившись із приписами Регламенту, які стосуються порядку допуску на засідання сесії Харківської міської ради осіб, які не є депутатами та запрошеними, щодо можливості проведення закритих засідань сесії, щодо порядку поводження в залі засідання, наслідків порушення приписів Регламенту під час засідань та виникнення «безпорядків», позивачі звернулись із цим позовом.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

34. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

35. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

................

Перейти до повного тексту