ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 листопада 2023 року
м. Київ
справа №420/11597/22
провадження № К/990/21855/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Радишевської О. Р.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області до Виконавчого комітету Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області, за участю третьої особи, - Товариства з обмеженою відповідальністю «АВКУБІ ПЛЮС», про визнання незаконним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Косцової І. П., суддів: Осіпова Ю. В., Скрипченка В. О.
І. Суть спору
1. У серпні 2022 року керівник Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області (далі - Виконком Слобідської селищної ради), за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю «АВКУБІ ПЛЮС» (далі - ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС»), про визнання незаконним та скасування рішення Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03 "Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС».
2. На обґрунтування позову зазначає, що рішенням Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03 вирішено встановити тарифи на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС» у розмірі 3226,12 грн 1 Гкал.
Керівник Подільської окружної прокуратури Одеської області стверджує, що вказане рішення не відповідає вимогам статті 20 Закону України «Про теплопостачання» в частині встановлення органами місцевого самоврядування тарифів на теплову енергію для комунальних установ.
Стверджує, що Подільська окружна прокуратура Одеської області зверталась до Слобідської селищної ради з листом про необхідність вжиття заходів реагування шляхом скасування рішення виконкому ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, однак ухвалено рішення № 717-VIII «Про відмову в скасуванні рішення Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03 «Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС», про що повідомлено прокурора листом ради від 04 липня 2022 року № 02-17/490.
На думку Подільської окружної прокуратури Одеської області, орган місцевого самоврядування як суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежним чином.
Вказує, що частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено право прокурора здійснювати представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Вважаючи встановлений відповідачем тариф завищеним, адже станом на момент ухвалення оскаржуваного рішення середньозважений тариф на теплову енергію по Одеській області разом з її транспортуванням та постачанням становив 2843,82 грн. за 1 Гкал, керівник Подільської окружної прокуратури Одеської області звернувся до суду з вимогою про скасування рішення від 21 січня 2022 року № 03.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС» підпадає під перелік організацій, який може користуватися Порядком про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 (далі - Порядок № 869) та подавати тарифи на виробництво теплової енергії розрахунковим способом, у зв`язку з чим подало заяву про встановлення тарифів разом з пояснювальною запискою щодо техніко-економічного обґрунтування планових витрат, пов`язаних з виробництвом теплової енергії та наданням послуг з постачання теплової енергії ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС».
4. За наслідками поданої заяви рішенням Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03 встановлено тарифи на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС» для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету.
5. Подільська окружна прокуратура листом від 17 травня 2022 року № 61-1984ВИХ-22 повідомила Слобідську селищну раду про виявлені порушення при встановленні Виконавчим комітетом органу місцевого самоврядування тарифів на теплову енергію для суб`єктів господарювання та про необхідність вжиття заходів реагування (а.с.139-145).
6. Листом Слобідської селищної ради від 20 травня 2022 року № 02-17/396 повідомлено Подільську окружну прокуратуру про прийняття рішення про винесення питання щодо скасування спірного рішення на чергову сесію ради (а.с.146).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2023 року позов задоволено.
8. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що станом на час прийняття рішення Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03 середньозважений тариф на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету становив по Одеській області - 1873,46 грн за 1 Гкал (без ПДВ), середньозважений тариф на транспортування теплової енергії становив 471,04 грн за 1 Гкал (без ПДВ), середньозважений тариф на постачання теплової енергії становив 25,35 грн за І Гкал (без ПДВ).
Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що встановлений оскаржуваним рішенням тариф на теплову енергію є вищим за визначений у статті 20 Закону України «Про теплопостачання», а тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню.
9. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 травня 2023 року скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2023 року та ухвалив нове, яким відмовив в позові.
10. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи вказане рішення, виходив, серед іншого, з того, що населені пункти Слобідської громади природнім газопостачанням не забезпечено, тому незатвердження тарифу при відсутності альтернативних постачальників теплової енергії тягнуло за собою ризик залишення загальноосвітніх та дошкільних закладів громади без теплопостачання у зимовий період, про що достеменно було відомо прокуророві на час подання позову, однак ним не враховано.
Разом з цим апеляційний суд встановив, що 29 червня 2022 року на черговій сесії Слобідської селищної ради розглянули звернення керівника Подільської окружної прокуратури щодо скасування рішення Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03, внаслідок чого прийнято рішення № 717-VIII «Про відмову в скасуванні рішення Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03 «Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС».
Відповідно до протоколу № 18 від 15 червня 2022 року депутати ради виходили з того, що рішення Виконкому Слобідської селищної ради відповідає вимогам Закону України «Про ціни і ціноутворення» в тій частині, що державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими та з прямої заборони встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання.
Отож відповідач як спеціальний орган виконавчої влади, який встановлює тарифи та Слобідська селищна рада як колегіальний орган місцевого самоврядування дійшли аналогічних висновків щодо економічної обґрунтованості тарифів на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС».
За наслідками розгляду цієї справи суд апеляційної інстанції не встановив жодних порушень під час прийняття рішення Виконкому Слобідської селищної ради від 21 січня 2022 року № 03 «Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС».
Таким чином, враховуючи те, що ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС» в межах чинного законодавства України подано до органу місцевого самоврядування заяву про встановлення тарифів на теплову енергію разом з розрахунками, здійсненими відповідно до Порядку № 869, разом з підтверджуючими матеріалами і документами, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність оскаржуваного рішення Виконкому Слобідської селищної ради.
IV. Касаційне оскарження
11. Одеська обласна прокуратура подала касаційну скаргу на вказане судові рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої, підпунктом «а» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування вимог частин четвертої, п`ятої, одинадцятої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» у взаємозв`язку із пунктом 7 Порядку розгляду органами місцевого самоврядування розрахунків тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, а також розрахунків тарифів на комунальні послуги, поданих для їх встановлення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12 вересня 2018 року № 239 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 жовтня 2018 року за № 1172/32624) та додатку 44 до цього Порядку.
12. Верховний Суд ухвалою від 29 червня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Представник ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС» подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
17. Згідно з частиною першою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
18. Відповідно до статті 13 Закону України «Про теплопостачання» в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, до основних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання належать, зокрема:
регулювання діяльності суб`єктів відносин у сфері теплопостачання в межах, віднесених до відання відповідних рад;
встановлення для всіх категорій споживачів тарифів на теплову енергію і тарифів на виробництво теплової енергії (крім тарифів на теплову енергію, вироблену на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях та когенераційних установках) у порядку і межах, визначених законодавством;
щоквартальне оприлюднення встановлених для всіх категорій споживачів тарифів на теплову енергію, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії (крім теплоелектроцентралей, теплоелектростанцій, атомних електростанцій та когенераційних установок);
перегляд за власною ініціативою та/або за зверненням суб`єкта господарювання тарифів на теплову енергію, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії (крім теплоелектроцентралей, теплоелектростанцій, атомних електростанцій та когенераційних установок), але не більше одного разу на квартал.
19. В силу статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, зокрема, встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на теплову енергію (у тому числі її виробництво, транспортування та постачання), тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, на інші комунальні послуги (крім тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, тарифів на комунальні послуги, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), побутові, транспортні та інші послуги.
20. Визначення тарифу (ціни) на теплову енергію міститься у статті 1 Закону України «Про теплопостачання» та означає грошовий вираз витрат на виробництво, транспортування, постачання одиниці теплової енергії (1 Гкал) з урахуванням рентабельності виробництва, інвестиційної та інших складових, що визначаються згідно із методиками, розробленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.
21. Згідно з частиною першою статті 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
22. Приписами частин шостої-десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обумовлено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.
Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
23. Частиною одинадцятою статті 20 Закону України «Про теплопостачання» визначено, що для встановлення тарифу на теплову енергію, тарифу на виробництво теплової енергії суб`єкт господарювання, що здійснює виробництво теплової енергії на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, подає органу, уповноваженому встановлювати такі тарифи, заяву із зазначенням розміру тарифу, розрахованого відповідно до частини четвертої та/або п`ятої цієї статті.
24. Так, згідно з частинами четвертою-п`ятою статті 20 Закону України «Про теплопостачання» тарифи на теплову енергію для суб`єктів господарювання, що здійснюють її виробництво на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення встановлюються на рівні 90 відсотків діючого для суб`єкта господарювання тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів. У разі відсутності для суб`єкта господарювання встановленого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення тарифи на теплову енергію встановлюються на рівні 90 відсотків середньозваженого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів.
Тарифи на виробництво теплової енергії для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення визначаються для суб`єктів господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, як різниця між тарифом на теплову енергію, встановленим відповідно до частини четвертої цієї статті, і тарифами на транспортування та постачання теплової енергії, що визначаються на рівні діючих для суб`єкта господарювання тарифів на транспортування та постачання теплової енергії, виробленої з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів. У разі відсутності для суб`єкта господарювання встановлених тарифів на транспортування та постачання теплової енергії, виробленої з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів тарифи на транспортування та постачання теплової енергії визначаються на рівні середньозважених тарифів на транспортування та постачання теплової енергії.
25. За змістом частин чотирнадцятої, п`ятнадцятої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» тарифи повинні враховувати собівартість теплової енергії і забезпечувати рентабельність суб`єкта господарювання. Рентабельність визначається органом, уповноваженим встановлювати тарифи. Тарифи на теплову енергію, що виробляється та постачається суб`єктом господарювання за допомогою систем автономного теплопостачання, формуються та встановлюються з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про житлово-комунальні послуги".
Встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання не допускається.
26. Основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення передбачено Законом України "Про ціни та ціноутворення" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, згідно з частиною другої статті 12 якого державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).
27. Згідно зі статтею 15 Закону України "Про ціни та ціноутворення" Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.
Установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку.
28. Пунктом 20 Порядку № 869 визначено, що планування витрат, що включаються до повної собівартості теплової енергії, її виробництва, транспортування та постачання, здійснюється з урахуванням витрат операційної діяльності та фінансових витрат, пов`язаних з основною діяльністю. Плановані витрати групуються відповідно до положень (стандартів) бухгалтерського обліку, затверджених Мінфіном.
29. При цьому за приписами пункту 7 розділу І Порядку № 239 розрахунок та встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво для суб`єктів господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії на установках із використанням альтернативних джерел енергії для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення, здійснюється відповідно до статті 20 Закону України «Про теплопостачання».
30. Відповідно до частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
31. Зазначені положення Основного Закону кореспондуються із приписами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.