П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
Справа № 990/139/23
Провадження № 11-133заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови
за апеляційною скаргою ОСОБА_1, який діє через адвоката Лещенка О. В., на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 серпня 2023 року (судді Коваленко Н. В., Чиркін С. М., Берназюк Я. О., Єзеров А. А., Рибачук А. І.),
УСТАНОВИЛА:
У липні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 13 січня 2023 року № 2891-ІХ "Про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1." (далі - Постанова № 2891-ІХ, ВРУ відповідно).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 липня 2023 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без руху та надав позивачу десятиденний строк з дня вручення копії зазначеної ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до суду заяви про поновлення строку звернення до суду та усунення інших недоліків.
26 липня 2023 року суд отримав заяву від представника позивача про усунення недоліків позовної заяви, зі змісту якої та доданих до неї документів вбачається, що заявник виконав вимоги статей 160 та 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), зокрема, подав заяву про поновлення строку звернення до суду.
Обґрунтовуючи поважність причин пропуску строку звернення до суду із цим позовом, представник позивача, не заперечуючи того, що діяльність народного депутата України є публічною службою, наводив аргументи про те, що правовідносини, пов`язані з прийняттям на публічну службу народних депутатів України, її проходженням та припиненням регулюються насамперед спеціальними актами законодавства, зокрема нормами Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII "Про статус народного депутата України" (далі - Закон № 2790-XII), але в разі неврегульованості цих відносин спеціальними законами, до них, на переконання заявника, слід застосовувати загальні норми Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 01 серпня 2023 року позовну заяву ОСОБА_1 повернув, оскільки вказані представником позивача причини пропуску строку звернення до адміністративного суду з цим позовом не можна визнати поважними.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що спірні правовідносини мають свої особливості та врегульовані безпосередньо Конституцією України, зокрема її розділом IV, спеціальними законами, у тому числі: Законом №2790-XII; Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент). Ці ж відносини можуть бути врегульовані й іншими актами законодавства, але лише в частині, в якій вони не врегульовані нормами спеціальних законів та їм не суперечать.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що правовідносини щодо порядку та строків повідомлення (доведення до відома) позивача про прийняття ВРУ оскаржуваної Постанови № 2891-ІХ врегульовано нормами спеціального закону,тому ці відносини не можуть бути одночасно врегульовані й загальними нормами. У такому випадку перевага надається саме нормам спеціального законодавства, до яких статті 47 та 233 КЗпП не належать.
Оскільки статті 47 та 233 КЗпП не застосовуються до спірних правовідносин, то не підлягають застосуванню й норми пункту 1 глави XIX Прикінцевих положень цього Кодексу, які передбачають продовження визначених статтею 233 КЗпП строків на період дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).
Строк звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено частиною п`ятою статті 122 КАС. Він становить один місяць й обчислюється саме з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції про повернення позовної заяви представник ОСОБА_1 - адвокат Лещенко О. В. подав апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі представник позивача, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 серпня 2023 року та направити справу на розгляд до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
На обґрунтування апеляційної скарги представник позивача зазначив, що правовідносини, пов`язані з прийняттям на публічну службу народних депутатів України, її проходженням та припиненням, регулюються Конституцією України, Законом № 2790-ХІІ, Законом України від 4 квітня 1995 року № 116/95-ВР "Про комітети Верховної Ради України", КЗпП, Законом України від 15 листопада 1996 року № 504/96-ВР "Про відпустки", Постановою ВРУ від 7 грудня 2017 року № 2240-VII "Про фінансове забезпечення діяльності народних депутатів", однак оскільки питання щодо прийняття на публічну службу, її проходження та припинення, на його переконання, не врегульовані законами, то до спірних правовідносин слід застосовувати загальні норми КЗпП.
На думку представника позивача, ВРУ для народного депутата України є роботодавцем, а народний депутат України -працівником, отже, до спірних правовідносин слід застосовувати положення статей 47 та 233 КЗпП.
У зв`язку із цим представник позивача вважає, що місячний строк, встановлений частиною п`ятою статті 122 КАС, має обчислюватися з дня вручення позивачу копії оскаржуваної Постанови № 2891-ІХ.
На його думку, пунктом 1 глави ХІХ "Прикінцеві положення" КЗпП були зупинені строки, визначені статтею 233 цього Кодексу, на строк дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню короновірусної хвороби (COVІD-19), а поновилися ці строки з 24 год. 00 хв 30 червня 2023 року у зв`язку з відміною Постановою Кабінету Міністрів України від 27 червня 2023 року № 651 карантину, встановленого з метою запобігання поширенню короновірусної хвороби (COVІD-19).
Від ВРУ надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вона просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Відповідач зазначає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку, що доводи позивача в зіставленні з доданими до справи документами, наведені ним причини, які, на його думку, зумовили пропуск строку звернення до суду, не є поважними, а відтак позовна заява підлягає поверненню особі, яка її подала.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Частиною першою статті 5 КАС визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом частини першої статті 122 КАС адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС).
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть установлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина третя цієї статті КАС).
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС).
Згідно із пунктом 17 частини першої статті 4 КАСпублічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Відповідно до приписів абзаців першого, сьомого пункту 37 частини першої статті 1 Закону України від 06 грудня 2019 року № 361-IX "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення" народні депутати України відносяться до національних публічних діячів (фізичні особи, які виконують або виконували протягом останніх трьох років в Україні визначні публічні функції).
Народний депутат України за своїм конституційно-правовим статусом є представником Українського народу у ВРУ і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією та законами України, відноситься до національних публічних діячів і виконує визначні публічні функції, спільно з іншими народними депутатами реалізує повноваження ВРУ як колегіального органу державної влади, який за Основним Законом України визначає державну політику та шляхи її реалізації, діє лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Це дає підстави стверджувати, що народний депутат України є особою, яка обіймає державну політичну посаду в державному колегіальному органі - ВРУ, а тому його діяльність охоплюється наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС поняттям публічної служби.
Отже, з огляду на зміст оспорюваної позивачем Постанови ВРУ, у цьому випадку для звернення до суду повинен застосовуватись вказаний у частині п`ятій статті 122 КАС місячний строк.
Оскаржувана Постанова ВРУ оприлюднена відповідачем у газеті "Голос України" від 17 січня 2023 року № 11 та виданні "Офіційний вісник України" від 27 січня 2023 року № 7, стор. 9, стаття 549, код акта 116185/2023.
Натомість позовну заяву представник позивача - адвокат Лещенко О. В. подав безпосередньо до канцелярії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду лише 13 липня 2023 року, тобто з пропуском установленого процесуальним законом строку для вчинення такої процесуальної дії.
Частиною другою статті 44 КАС передбачено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Установлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними визначених КАС певних процесуальних дій.
Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це насамперед обумовлене специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Поважними причинами пропуску строку звернення до адміністративного суду є наявність обставин, які створили об`єктивні перешкоди для звернення особи з позовом і подолання яких для цієї особи було неможливим або ускладненим.
Велика Палата Верховного Суду зауважує, що частиною другою статті 122 КАС чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Аналіз наведених норм КАС свідчить, що, в разі якщо особа не знала про допущене порушення, але з певної дати повинна була про нього дізнатись, перебіг строку обчислюється саме з моменту, коли особа повинна була дізнатись про відповідне порушення її прав. Законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об`єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Так, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, унаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо його прийнято за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії.
Якщо цей день точно встановити неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому сполуку "повинна була дізнатися" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод, щоб дізнатися, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Отже, реалізація права позивача на звернення до суду з позовною заявою у межах строку звернення до суду залежить виключно від нього самого, а не від дій чи бездіяльності відповідача. Позивач, не дотримуючись такого порядку, позбавляє себе можливості реалізувати своє право на звернення до суду в межах строків такого звернення, адже нереалізація цього права зумовлена його власною пасивною поведінкою.
Як установлено у частинах першій, другій статті 6 КАС, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд).
Згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику ЄСПЛ та Європейської комісії з прав людини.
За приписами статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Ключовими принципами статті 6 Конвенції є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд.
Таким чином, особі гарантується право на звернення до суду.
Водночас, як зазначив ЄСПЛ в ухвалі від 30 червня 2006 року щодо прийнятності заяви (справа "Каменівська проти України"), право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право на доступ до суду (див. рішення від 21 лютого 1975 року у справі "Голдер проти Сполученого Королівства" (Golder v. the United Kingdom), п. 36), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги. Тим не менше, право доступу до суду не може бути обмежене таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та має бути пропорційність між використаними засобами та досягнутими цілями (див. рішення від 29 липня 1998 року у справі "Герен проти Франції"(Guerin v. France), п. 37). Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані. Водночас такі правила в цілому або їх застосування не повинні перешкоджати сторонам використовувати доступні засоби захисту (див. рішення від 28 жовтня 1998 року у справі "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" (Perez de Rada Cavanilles v. Spain), п. 45).
Отже, за практикою ЄСПЛ, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.
У пункті 41 рішення ЄСПЛ від 03 квітня 2008 року у справі "Пономарьов проти України" Суд визнав що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні проміжки часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.