ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 листопада 2023 року
м. Київ
справа №826/15203/17
адміністративне провадження № К/9901/1687/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомленн сторін касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року (прийняте судом у складі судді Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Кузьменка В.В., суддів: Василенка Я.М., Шурка О.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), треті особи на стороні відповідача: Приватне підприємство "МАРКОН" (далі - ПП "МАРКОН"), Товариство з обмеженою відповідальністю "КАДОРР-Україна", про визнання протиправним та скасування архітектурно-планувального завдання, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати Архітектурно-планувальне завдання №06-2092 від 26.01.2007, затверджене Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації замовнику будівництва - Приватному підприємству "МАРКОН".
На обґрунтування позовних вимог зазначала, що оскаржуваним Архітектурно-планувальним завданням ПП "МАРКОН" дозволено розробку проектної документації з нового будівництва на земельній ділянці, віднесеної до категорії земель історико-культурного призначення в межах державного історико-архітектурного заповідника, комплексу пам`яток архітектури та парку-музею, а оскільки, на думку позивача, дії відповідача стосовно надання дозволу на проектування об`єкту містобудування суперечать містобудівним заборонам та режиму використання території, вбачає, що її права та охоронювані законом інтереси у сфері містобудування та архітектури, як власника прилеглої ділянки до об`єкта проектування, було порушено.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року відмовлено у задоволенні позову.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 грудня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що будівництво ведеться на підставі отриманих у законодавчо встановленому порядку дозвільних документів та Архітектурно-планувальне завдання №06-2092 від 26.01.2007 видано у повній відповідності до законодавства, що регулює містобудівну діяльність.
Архітектурно-планувальне завдання №06-2092 від 26.01.2007, затверджене Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації замовнику будівництва - ПП "МАРКОН" є актом індивідуальної дії й не створює для позивача жодних правових наслідків, не змінює і не припиняє будь-яких прав та інтересів позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14 січня 2019 року позивач звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення - про задоволення позову.
У скарзі посилається на те, що судами не надано належної правової оцінки тому, що наміри замовника будівництва ПП "МАРКОН" щодо нового будівництва Готельного комплексу з закладами громадського харчування та паркінгом для легкого автотранспорту суперечать місцевим правилам забудови, містобудівним вимогам та умовам проектування об`єкта, що випливають з розпоряджень Київської міської державної адміністрації, оскільки останніми встановлено пряму заборону на будівництво, не пов`язане з прокладкою інженерних мереж, необхідних для заповідників, впорядкуванням території, відтворенням і реставрацією пам`яток історії та культури.
Зазначає, що оскаржуване архітектурно-планувальне завдання є складовою вихідних даних на проектування і передує затвердженню проектної документації, її погодженню та видачі дозвільних документів на виконання будівельних робіт.
Правомірність дій і рішень відповідача має бути оцінена на момент їх вчинення, тобто на підставі норм матеріального права, діючих на момент прийняття відповідної дії або прийняття рішення.
Судами досліджено та надано оцінку матеріалам, які були видані, прийняті або затверджені після затвердження оскаржуваного архітектурно-планувального завдання. Суди не перевірили наявність або ж відсутність документів, необхідних для видачі (погодження) архітектурно-планувального завдання.
Посилається на те, що висновок судів першої та апеляційної інстанції є щонайменше передчасним, оскільки судами не встановлювалися та не перевірялися обставини, які передували видачі архітектурно-планувального завдання, а саме повнота та достовірність документів, які відповідач повинен був прийняти та перевірити для прийняття оскаржуваного рішення.
Йдеться у скарзі й про те, що внаслідок затвердження оскаржуваного архітектурно-планувального завдання порушуються права та охоронювані законом інтереси позивача у сфері містобудування та архітектури, як власника прилеглої ділянки до об`єкта проектування, що полягають у наданні дозволу на проектування об`єкта містобудування всупереч містобудівним заборонам та режиму використання території.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.01.2019 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Мороз Л.Л., судді: Гімон М.М., Стародуб О.П.
Верховний Суд ухвалою від 24.01.2019 відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 909/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ та протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справи між суддями визначено такий склад колегії: головуючий суддя Тацій Л.В., суддів: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відповідно до договору оренди земельної ділянки від 12.04.2006 Київська міська рада, на підставі рішення від 06.10.2005 №151/3615, передала в оренду земельну ділянку на АДРЕСА_1 ПП "МАРКОН" для будівництва, експлуатації та обслуговування готельного комплексу з закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту. Строк дії договору - 15 років.
Головне управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) замовнику ПП "Маркон" видало Архітектурно-планувальне завдання (АПЗ) від 26.01.2007 №06-2092 на проектування об`єкта будівництва "Готельний комплекс з закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі міста Києва".
Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві (Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надано замовнику - ПП "Маркон" Дозвіл на виконання будівельних робіт №2230-Пд/К від 14.10.2010 із будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва.
Державною будівельною інспекцією України прийнято від ПП "Маркон" заяву за вх. №40-13983 від 12.07.2016 про внесення змін до Дозволу від 14.10.2010 №2230-Пд/К, вид будівництва - нове будівництво, категорія складності СС2 (ІV). Повідомленням про зміну даних у виданому дозволі на виконання будівельних робіт №ІУ120162082027 змінено генерального підрядника на Товариство з обмеженою відповідальністю "КАДОРР-Україна" (ТОВ "Кадорр-Україна"), особу відповідальну за здійснення будівництва, а також осіб, що здійснюють авторський та технічний нагляд.
Позивач, вважаючи архітектурно-планувальне завдання протиправним, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як встановлено судами, Головне управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) замовнику ПП "Маркон" видало Архітектурно-планувальне завдання (АПЗ) від 26.01.2007 №06-2092 на проектування об`єкта будівництва "Готельний комплекс з закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі міста Києва".
Також судами встановлено, що відповідно до пункту 10 архітектурно-планувального завдання від 26.01.2007 № 06-2092 (далі - АПЗ № 06-2092) встановлено належність ділянки до території захисту традиційного характеру середовища та об`єктів культурної спадщини - архітектурний заповідник, археологічний заповідник згідно з рішенням виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1998 № 976, від 17.05.2002 № 979 (додаток 1), а саме: Центральний історичний ареал, Державний історико-архітектурний заповідник "Стародавній Київ"; на території ділянки пам`ятки культурної спадщини відсутні.
Відповідно до постанови Ради Міністрів УРСР від 18.05.1987 № 183 "Про оголошення комплексу пам`яток історичного центру м. Києва державним історико-архітектурним заповідником "Стародавній Київ" та розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.1979 № 920 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури в м. Києві" Андріївський узвіз (зокрема, і земельна ділянка, розташована на Андріївському узвозі 14-16) включений до комплексу пам`яток архітектури вул. Покровської і є архітектурним заповідником, а також входить до території парку-музею "Стародавній Київ" і є археологічним заповідником, загалом розташований на території історико-культурного заповідника - Державного історико-архітектурного заповідника "Стародавній Київ".
Згідно зі статтею 53 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - ЗК) до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані, зокрема історико-культурні заповідники.
Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом (частина третя статті 54 ЗК).
Стаття 34 Закону України від 08.06.2000 № 1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1805-ІІІ) визначає статус територій, пов`язаних з охороною культурної спадщини, та встановлює, що території пам`яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
Відповідно до статті 33 Закону № 1805-ІІІ ансамблі і комплекси пам`яток, які становлять виняткову археологічну, естетичну, етнографічну, історичну, мистецьку, наукову чи художню цінність, можуть бути оголошені рішеннями Кабінету Міністрів України державними історико-культурними (історико-архітектурними, архітектурно-історичними, історико-меморіальними, історико-археологічними, історико-етнографічними) заповідниками чи музеями-заповідниками, охорона яких здійснюється відповідно до цього Закону та інших законів.
Порядок створення історико-культурних заповідників та музеїв-заповідників і типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до статті 54 ЗК навколо історико-культурних заповідників встановлюються охоронні зони з забороною діяльності, яка шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання цих земель.
Землі історико-культурного призначення відповідно до статті 150 ЗК відносяться до особливо цінних земель.
Відповідно до підпункту 5.1 пункту 5 додатку № 2 до рішення виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 16 липня1979 року № 920 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури в м. Києві" (з урахуванням змін внесених розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979; далі - Рішення № 920) охорона ансамблів і комплексів пам`яток історії та культури, визначених згідно з законодавством заповідниками (історико-культурними, архітектурно-історичними, історико-архітектурними, архітектурними та археологічними, історико-меморіальними тощо) здійснюється згідно з чинним законодавством з такими обов`язковими умовами: на території історико-культурних заповідників забороняється будь-яке будівництво, не пов`язане з прокладкою інженерних мереж, необхідних для заповідників, впорядкуванням території, відтворенням і реставрацією пам`яток історії та культури.
Всі будівельні, реставраційні, земляні та інші роботи у межах історико-культурних заповідників здійснюються відповідно до чинного законодавства на основі проекту, в кожному конкретному випадку погодженому з управлінням охорони пам`яток історії, культури та історичного середовища та Головним управлінням містобудування і архітектури (крім пам`яток історії та культури) та обговореному за участю громадськості, в тому числі Українського товариства охорони пам`яток історії та культури (підпункт 5.2 пункту 5 Рішення № 920).
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що на території історико-культурних заповідників допускається будівництво пов`язане виключно (1) з прокладкою інженерних мереж, необхідних для заповідників, (2) впорядкуванням території, (3) відтворенням і реставрацією пам`яток історії та культури. А всі будівельні, реставраційні, земляні та інші роботи у межах історико-культурних заповідників здійснюються за відповідним погодженням з уповноваженими органами, але якщо це будівництво все ж таки (виключно) пов`язане з прокладкою інженерних мереж, необхідних для заповідників, впорядкуванням території, відтворенням і реставрацією пам`яток історії та культури.