ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 листопада 2023 року
м. Київ
справа №804/8091/17
адміністративне провадження № К/9901/60408/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Васильєвої І.А.,
суддів - Юрченко В.П., Хохуляк В.В.,
за участю секретаря судового засідання Томах О. О.,
представник позивача - Вінділович Тетяна Геннадіївна,
представник відповідача - Люта Ольга Володимирівна,
представник третьої особи - Корнейчук Олег Ленгенович,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Криворізької міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.04.2018 року (Суддя: Чорна В.В.),
та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 року (Судді: Білак С.В., Олефіренко Н.А., Шальєва В.А.),
у справі № 804/8091/17
за позовом Публічного акціонерного товариства "АрселорМіталл Кривий Ріг"
до Криворізької міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Державна регуляторна служба України
про визнання нечинним нормативно-правового акту, -
В С Т А Н О В И В:
01.12.2017 року Публічне акціонерне товариство "АрселорМіталл Кривий Ріг" (далі - позивач, ПАТ "АрселорМіталл Кривий Ріг") звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Криворізької міської ради (далі- відповідач), третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Державна регуляторна служба України (далі - третя особа), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог просило:
- визнати протиправними та нечинними положення рішення Криворізької міської ради № 1862 від 12.07.2017 року "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати, пільг зі сплати за землю та затвердження Регламенту оподаткування земельних ділянок на території міста Кривого Рогу у 2018 році", а саме: положення Додатку 1 до рішення Криворізької міської ради № 1862 від 12.07.2017 року "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати, пільг зі сплати за землю та затвердження Регламенту оподаткування земельних ділянок на території міста Кривого Рогу у 2018 році" в частині встановлення для юридичних осіб ставки податку за користування земельними ділянками та річного розміру орендної плати за користування земельними ділянками на рівні 1,91 % від нормативної грошової оцінки земель міста, що відповідають таким критеріям: вид цільового призначення земель (згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів № 548 від 23.07.2010 року, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 01.11.2010 року за №1011/18306 (зі змінами): код - " 11.02"; назва - "землі промисловості" для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості"; код розділу КВЕД - " 24,19" (далі - рішення від 12.07.2017 року № 1862).
В обґрунтування адміністративного позову позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення, Криворізькою міською радою порушено процедуру прийняття регуляторних актів органами місцевого самоврядування, оскільки проект рішення не пройшов передбачену статтями 4, 8, 9, 34 Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року № 1160-ІV (далі - Закон № 1160) та статтею 20 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" обов`язкову процедуру погодження Дніпропетровським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України та не направлявся для отримання пропозицій до Державної регуляторної служби України, а також не опубліковувався у встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" порядку для надання можливості подання фізичним і юридичним особам зауважень до нього. Додатково позивач наполягав на тому, що оскаржуване рішення не відповідає принципам державної регуляторної політики, визначеним статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме: принципу прозорості та врахування громадської думки, принципу передбачуваності, принципу ефективності, принципу рівності платників податків та недопущення податкової дискримінації, встановленого Податковим кодексом України (т.1 а.с. 4-30, т.2 а.с. 234-259).
За результатами розгляду справи, рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.04.2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 року позов задоволено. Визнано протиправним та нечинним рішення Криворізької міської ради № 1862 від 12.07.2017 р. "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати, пільг зі сплати за землю та затвердження Регламенту оподаткування земельних ділянок на території міста Кривого Рогу у 2018 році" в частині положень Додатку 1 до зазначеного рішення (щодо встановлення для юридичних осіб ставки податку за користування земельними ділянками та річного розміру орендної плати за користування земельними ділянками на рівні 1,91 % від нормативної грошової оцінки земель міста, що відповідають таким критеріям: вид цільового призначення земель (згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів № 548 від 23.07.2010 р., зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 01.11.2010 р. за №1011/18306 (зі змінами): код - " 11.02"; назва - "землі промисловості; для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості"; код розділу КВЕД - " 24,19"). Зобов`язано Криворізьку міську раду у відповідності до вимог статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України невідкладно після набрання судовим рішенням законної сили здійснити публікацію резолютивної частини рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено (т. 4 а.с. 211-219, т. 5 а.с. 93-97).
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій вмотивовані тим, що спірне рішення Криворізької міської ради № 1862 від 12.07.2017 року є регуляторним актом, а отже при прийнятті означеного рішення відповідач був зобов`язаний дотримуватися вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Криворізькою міською радою порушено вимоги статей 8, 9, 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо проходження оскаржуваним рішенням регуляторної процедури, оскільки проект рішення (Проект №3), не оприлюднювався, щодо нього не проводилась процедура громадського обговорення, він не направлявся для отримання пропозицій Державній регуляторній службі України та не погоджувався Дніпропетровським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України. Судом апеляційної інстанції під час розгляду справи надано оцінку долученому відповідачем до апеляційної скарги копії листа Дніпропетровського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 02.04.2018 року №808/27/04-18, відповідно до якого відділенням було отримано лист виконавчого комітету Криворізької міської ради №7/18-2781 від 19.07.2017 року про направлення копії рішення Криворізької міської ради з додатками на 21 аркушах. Проте за висновками суду апеляційної інстанції, вказаний лист не підтверджує погодження Дніпропетровським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України проекту спірного рішення, а лише підтверджує факт його направлення та отримання останнім.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Криворізька міська рада звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просила їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову. В доводах касаційної скарги Криворізька міська рада зазначила, що 12.07.2017 року прийняла законне та обґрунтоване рішення № 1862, а висновки судів попередніх інстанцій про недотримання регуляторної процедури його погодження є необґрунтованими та свідчать про неправильне тлумачення закону, оскільки на думку відповідача, зміни та відмінності у змісті проекту регуляторного акту (порівняно з його першою редакцією) не завжди свідчать про новий проект регуляторного акта, а відтак у відповідача відсутній обов`язок проведення нової регуляторної процедури відносно нього. До того ж, скаржник посилається на те, що останні зміни до проекту рішення не є регуляторними, оскільки не містять ознак, передбачених статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема: не встановлюють нові норми права, не змінюють та не скасовують їх, ними не вводяться принципово нові положення правового регулювання відносин між суб`єктами, а продовжують регулюватись вимогами п. 288.5 статті 288 Податкового кодексу України. Враховуючи викладене скаржник наполягав на тому, що оскаржуване у цій справі рішення Криворізької міської ради приймалось за єдиним проектом, який публікувався та погоджувався з Державною регуляторною службою України в межах максимально допустимої законом ставки, а повторне оприлюднення та погодження (після внесення відповідних змін) не передбачено законодавством (т. 5 а.с. 111-115).
Позивач надіслав на адресу суду відзив на касаційну скаргу в якому, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість доводів касаційної скарги, які на думку позивача зводяться до переоцінки фактичних обставин справи, просив суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін (т. 5 а.с. 149-159).
Також, на адресу Суду від Голови Державної регуляторної служби України (далі - ДРС) надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість доводів касаційної скарги, третя особа просила суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін. У відзиві наголошено на тому, що Криворізька міська рада зверталася до ДРС із листами від 05.05.2017 року та від 30.06.2017 року про надання пропозицій до проекту рішення № 1862, проте ДРС листами № 4723/0/20-17 від 23.06.2017 р. та № 5219/0/20-17 від 06.07.2017 р. надані зауваження та пропозиції розробнику для врахування в остаточній редакції Рішення, зокрема, в частині встановлення розміру орендної плати за землю на території міста Кривого Рогу у 2018 році та неналежної підготовки аналізу регуляторного впливу, оскільки в ньому була відсутня необхідна інформація та розрахунки, а також розробником не доведено відповідність проекту акта принципам державної регуляторної політики. Однак надані ДРС зауваження та пропозиції не були враховані в редакції оскаржуваного рішення № 1862, в в преамбулі цього рішення зазначено про те, що воно винесене, в тому числі, на підставі позитивних висновків Державної регуляторної служби України. З цього приводу Криворізькій міській раді було повідомлено, що ДРС позитивних висновків до проекту Рішення не надавалось, зазначений проект не відповідає принципам державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону України № 1160 "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та потребує приведення у відповідність до вимог чинного законодавства України з урахуванням наданих зауважень та пропозицій. Разом з цим, за результатами аналізу рішення № 1862 та додатків до нього встановлено невідповідність редакції проекту рішення, який свого часу опрацьовувався ДРС. Зокрема, у Додатку 1 до рішення міської ради № 1862 від 12.07.2017 р. "Ставки земельного податку та розміру орендної плати за землю у 2018 році" встановлено річний розмір орендної плати за користування земельними ділянками з цільовим призначенням за кодом 11.02 на рівні 1,9 % від нормативно-грошової оцінки земельних ділянок. Однак, у Додатку 1 до проекту рішення, який свого часу розглядався ДРС, а також був оприлюднений на офіційному веб-сайті Криворізької міської ради, зазначений показник було визначено на рівні 1,6 %. Додатково третя особа вказує, що враховуючи наведені обставини, ДРС листом № 11214/0/20-17 від 14.12.2017 р. звернулась до Криворізької міської ради з пропозицією вжити заходів щодо визнання таким, що втратило чинність, рішення Криворізької міської ради № 1862 від 12.07.2017 р. "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати, пільг зі сплати за землю та затвердження Регламенту оподаткування земельних ділянок на території міста Кривого Рогу у 2018 році" як таке, що суперечить принципам державної регуляторної політики (т. 5 а.с. 171-179).
26.06.2020 року на адресу суду від представника позивача надійшли додаткові пояснення, в яких, посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 20.05.2020 року у справі № 310/6300/16-а (в частині застосування вимог статті 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"), просили відмовити в задоволенні касаційної скарги (т. 5 а.с. 182-184).
28.10.2021 року на адресу суду від представника позивача надійшли додаткові пояснення, в яких містяться посилання на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 17.08.2021 року у справі № 904/4062/20, від 26.05.2020 року у справі № 920/768/19, від 13.08.2020 року у справі № 480/631/19 в частині неможливості встановлення органом місцевого самоврядування в рішенні про встановлення місцевих податків, додаткових, порівняно з чинним податковим законодавством, критеріїв диференціації розміру (ставок) податків, у тому числі, запроваджувати таку диференціацію за критерієм виду діяльності платників податків, місця податкової реєстрації платника, тощо. Враховуючи викладене, просили відмовити в задоволенні касаційної скарги (т. 5 а.с. 202-228).
В запереченнях Криворізької міської ради (надійшли на адресу суду 19.11.2021 року) проти додаткових пояснень позивача, міська рада зазначила на неподібності правовідносин у справах і додатково зауважила на відсутності порушеного права позивача, оскільки рішенням міської ради № 1862 для позивача та інших осіб (конкурентів позивача), видами діяльності в яких є " 24-Металургійне виробництво" встановлено єдину ставку 1,91 % від нормативної грошової оцінки земель міста, що на думку міської ради виключає будь-який негативний вплив на конкуренцію та права позивача. Враховуючи викладене, просили задовольнити касаційну скаргу, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову (т. 5 а.с. 230-233).
Відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
В судовому засіданні представник Криворізької міської ради підтримав доводи касаційної скарги, просив її задовольнити. Представник позивача заперечувала проти задоволення касаційної скарги, посилаючись на порушення процедури як погодження, так і оприлюднення рішення міської ради, як регуляторного акту в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", враховуючи висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 2 грудня 2020 року у справі №357/14346/17. Представник третьої особи також просив відмовити в задоволенні касаційної скарги, підтримавши доводи, наведені у відзиві на касаційну скаргу.
Дослідивши матеріали справи та перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" є орендарем земельних ділянок промисловості, зв`язку, енергетики та іншого призначення з метою розміщення об`єктів металургійного виробництва на території міста Кривого Рогу, відповідно до умов договорів оренди № 3039 від 01.07.2011 р., № 3042 від 01.07.2011 р., № 3041 від 01.07.2011 р., № 1124 від 25.04.2017 р. Основним видом економічної діяльності позивача є виробництво чавуну, сталі та феросплавів (код за КВЕД 24.10). Підприємство є платником податку на землю.
12 липня 2017 року Криворізькою міською радою було прийнято рішення № 1862 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати, пільг зі сплати за землю та затвердження Регламенту оподаткування земельних ділянок на території міста Кривого Рогу у 2018 році", яким встановлено ставки земельного податку та розміри орендної плати за землю у м. Кривий Ріг на 2018 рік. Розміри ставок земельного податку та орендної плати було диференційовано за видами цільового призначення земельних ділянок та за кодами розділу класифікатора видів економічної діяльності (КВЕД). Вказаним рішенням для суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність за КВЕД 24,19,49, було встановлено ставки земельного податку та орендної плати у розмірі 1,91 % від нормативної грошової оцінки земель міста, для земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (категорія 11.02 згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 р. № 548) (т. 1 а.с. 34-49).