ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 жовтня 2023 року у справі № 9901/43/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування Указу Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020 "Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України"
Короткий виклад історії справи
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, поданої позивачем після об`єднання ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 травня 2021 року справи № 9901/43/21 в одне провадження зі справою № 9901/20/21, просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020 "Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України" (далі - Указ № 607/2020) з моменту його прийняття.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 посилався на те, що Указ № 607/2020, який він оскаржує, не відповідає вимогам закону.
На думку позивача, право Президента України на прийняття рішення про застосування заходу забезпечення кримінального провадження у вигляді відсторонення від посади осіб, які призначаються Президентом України, передбачено частиною третьою статті 154 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК). Проте таке відсторонення, як захід забезпечення кримінального провадження, може бути застосоване Президентом України виключно у випадку, коли це прямо передбачено законодавством. Оскільки частина третя статті 154 КПК не передбачає правової процедури й порядку відсторонення судді Конституційного Суду України, то суддя Конституційного Суду України не входить до переліку осіб, на яких поширюються випадки можливого відсторонення Президентом України від виконання повноважень чи від посади відповідно до цієї правової норми.
На думку позивача, незаконність (протиправність) Указу № 607/2020 підтверджується відсутністю у спеціальному законі (Закон України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України"; далі - Закон № 2136-VIII) повноважень Президента України щодо прийняття рішення про відсторонення від посади чи від виконання повноважень судді Конституційного Суду України. За відсутності встановленого законодавством порядку відсторонення від посади певного суб`єкта чи спеціального порядку, який встановлює іншу процедуру відсторонення від посади та/або від виконання повноважень певного суб`єкта, у Президента України немає повноважень щодо прийняття рішення про відсторонення від посади чи від виконання повноважень.
Окрім того, позивач зазначив, що пунктом 3 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, не передбачено прийняття рішення у формі указу для відсторонення від посади судді Конституційного Суду України.
На переконання позивача, суддя Конституційного Суду України не входить до переліку осіб, на яких поширюються випадки можливого відсторонення Президентом України від виконання повноважень чи від посади відповідно до частини третьої статті 154 КПК.
На думку ОСОБА_1, Президент України при прийнятті оскаржуваного Указу № 607/2020 безпідставно застосував аналогію закону у правовідносинах, які не допускають її застосування.
Наполягає на наявності підстав для визнання протиправним і скасування Указу № 607/2020 як такого, що не відповідає приписам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), тобто прийнятого не на підставі закону, поза межами визначених повноважень Президента України.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 14 травня 2013 року № 256/2013 "Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України" позивача призначено суддею Конституційного Суду України.
15 травня 2013 року відповідно до розпорядження Голови Конституційного Суду України від 15 травня 2013 року № 109/13 "Про вступ на посаду судді Конституційного Суду України" позивач вступив на посаду судді Конституційного Суду України та прийняв присягу судді відповідного суду.
15 березня 2018 року відповідно до розпорядження № 75/1/2018-к/тр, виданого на підставі витягу з протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України з виборів Голови Конституційного Суду України, обраний на посаду заступника Голови цього Суду.
17 вересня 2019 року на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України ОСОБА_1 обрано Головою Конституційного Суду України.
Відповідно до розпорядження від 18 вересня 2019 року № 54/1/2019-К/тр приступив до виконання службових обов`язків Голови Конституційного Суду України.
28 грудня 2020 року виконуючий обов`язки Генерального прокурора Говда Р. М. звернувся до Президента України з клопотанням про відсторонення ОСОБА_1 від посади судді Конституційного Суду України у зв`язку з тим, що Державним бюро розслідувань зроблено публічні заяви щодо повідомлення ОСОБА_1 про підозру у вчиненні кримінального злочину, передбаченого статтями 384, 386 Кримінального кодексу України.
Указом № 607/2020 ОСОБА_1 відсторонено від посади судді Конституційного Суду України строком на два місяці.
Не погодившись ізцим Указом, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 13 грудня 2022 року позов ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним і скасував Указ № 607/2020.
За висновками суду першої інстанції, порядок вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України не встановлений. Статті 156-158 КПК урегульовують лише порядок вирішення слідчим суддею, судом питання про відсторонення особи від посади. Відтак норма частини третьої статті 154 КПК не може застосовуватись, як підстава для відсторонення судді Конституційного Суду України.
Суд першої інстанції зазначив, що відсутність як у Конституції України, так і в Законі № 2136-VIII повноваження Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України є не дефектом закону, а волевиявленням законодавця, що безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України.
Наявність права у Президента України на призначення на посаду судді Конституційного Суду України не надає повноважень приймати рішення про відсторонення від посади.
На підставі викладеного суд першої інстанції дійшов висновку, що Указ № 607/2020 не відповідає визначеним КАС критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень як прийнятий не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України, що є підставою для визнання його протиправним і скасування.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 19 жовтня 2023 року апеляційну скаргу Президента України залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 грудня 2022 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що серед гарантій діяльності суддів Конституційного Суду України є їх незалежність та недоторканність судді Конституційного Суду України, які не допускають можливості застосування щодо них заходів забезпечення кримінального провадження. Так, суддю Конституційного Суду України без згоди Суду не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (частина четверта статті 24 Закону № 2136-VIII).
Отже, усі судді зі складу Конституційного Суду України мають рівний конституційно-правовий статус, який включає однакові гарантії незалежності та недоторканності судді, зокрема функціональний імунітет у сфері застосування заходів забезпечення кримінального провадження, що регламентується КПК, безвідносно до суб`єкта призначення судді до складу Суду (Президент України, чи Верховна Рада України, чи з`їзд суддів України).
Такі гарантії незалежності та недоторканності застосовано законодавцем з метою недопущення здійснення тиску на діяльність суддів Конституційного Суду України незалежно від органу влади і посадової особи, які призначили цього суддю, та незалежно від зміни виборних органів державної влади чи їх посадових осіб.
У контексті наведеного варто зауважити, що приписами статті 154 КПК окремо передбачено лише вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади осіб, що ним призначаються на ці посади, однак цим Кодексом не визначено суб`єктів відсторонення від посад суддів Конституційного Суду України, які мають однаковий особливий конституційно-правовий статус з відповідними гарантіями його забезпечення, - ані Президента України, ані Верховну Раду України та з`їзд суддів України.
При цьому відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII порядку вирішення Конституційним Судом України питання про відсторонення судді Суду від посади, зокрема, у разі коли цей суддя підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину, не вказує на наявність повноважень щодо вирішення цього питання у Президента України на підставі статті 154 КПК.
Велика Палата Верховного Суду наголосила, що елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII повноважень Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України та спеціального порядку вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади суддів Конституційного Суду України на підставі частини третьої статті 154 КПК не є "дефектом закону", натомість є волевиявленням законодавця, який з метою недопущення загрози тиску на суддю безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності суддів Конституційного Суду України, які включають і недопущення застосування щодо них заходів забезпечення кримінального провадження без згоди Конституційного Суду України. Отже, норма частини третьої статті 154 КПК не може застосовуватись як підстава для відсторонення судді Конституційного Суду України Президентом України.
Велика Палата Верховного Суду наголосила, що вимоги щодо юридичної визначеності слід розглядати як такі, що вимагають особливо чіткої юридичної аргументації з урахуванням усього чинного законодавства та його основних принципів. За відсутності в Конституції України та Законі № 2136-VIII повноважень Президента України з відсторонення від посади судді Конституційного Суду України та спеціального порядку вирішення Президентом України цього питання видання Президентом України указу про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України підриває юридичну визначеність, а тому суперечить вимозі законності.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що спірний Указ № 607/2020 прийнято не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України, що є підставою для його скасування.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюся з огляду на таке.
Насамперед хочу зазначити про недотримання судом першої інстанції норм процесуального права та штучне поновлення строку на апеляційне оскарження саме в справі № 9901/43/21 з огляду на таке.
09 січня 2021 року ОСОБА_1 (особисто) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 02 лютого 2021 року просив визнати протиправним і скасувати повністю Указ № 607/2020 з моменту його прийняття.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03 лютого 2021 року відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 9901/20/21 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС.
В ухвалі суд першої інстанції зазначив,що:
- апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання;
- судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано;
- у разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Відмовляючи у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що позивач, фактично ставить питання про неконституційність Указу № 607/2020 та, відповідно, про необхідність оцінки цього акта глави держави на відповідність, зокрема, статтям 6, 19, 102, 106 та розділу XII Конституції України.
Не погодившись із зазначеною ухвалою, позивач звернувся через Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 лютого 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1, а ухвалою від 29 березня 2021 року призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Постановою від 28 квітня 2021 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 лютого 2021 року скасувала. Справу № 9901/20/21 направила до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Водночас 26 лютого 2021 року ОСОБА_1 знову звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Президента України про визнання протиправним і скасування повністю Указу № 607/2020 з моменту його прийняття.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02 березня 2021 року у справі № 9901/43/21 указану позовну заяву залишив без руху у зв`язку з недодержанням вимог, установлених статтею 161 КАС, а саме ненадання заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду та доказів поважності причин його пропуску.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі № 9901/43/21 за цим позовом.
Разом з тим після скасування постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2021 року ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 лютого 2021 року і направлення справи № 9901/20/21 до суду першої інстанції для продовження розгляду Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 травня 2021 року відкрив провадження у справі № 9901/20/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання незаконним і нечинним Указу № 607/2020.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 травня 2021 року об`єднано справу № 9901/20/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування Указу № 607/2020 зі справою № 9901/43/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання незаконним і нечинним Указу № 607/2020 в одне провадження № 9901/43/21. Справу № 9901/20/21 передано для розгляду в об`єднаному провадженні.
Під час судового засідання 24 травня 2021 року у справі № 9901/43/21 було повідомлено учасників справи про прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду рішення у справі про об`єднання провадження зі справою № 9901/20/21.
Отже, ще до набрання судовим рішенням від 3 лютого 2021 року законної сили, яке було скасоване судом апеляційної інстанції і направлене для продовження розгляду, ОСОБА_1 (особисто) з пропуском строку подав ще один ідентичний позов між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, при цьому зазначив, що він з цим самим предметом позову та з цих самих підстав не звертався. Клопотання про поновлення строку не надав. Суд першої інстанції приймає цю позовну заяву до розгляду і дає строк на усунення недоліків, а саме для обґрунтування пропуску строку, а далі поновлює строк і відкриває провадження у справі.
Відповідно до пункту 9 частини третьої статті 2 КАС основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є, зокрема, неприпустимість зловживання процесуальними правами.
КАС містить статтю 45 "Неприпустимість зловживання процесуальними правами", відповідно до якої:
1. Учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не допускається.
2. З урахуванням конкретних обставин справи суд може визнати зловживанням процесуальними правами дії, що суперечать завданню адміністративного судочинства, зокрема:
1) подання скарги на судове рішення, яке не підлягає оскарженню, не є чинним або дія якого закінчилася (вичерпана), подання клопотання (заяви) для вирішення питання, яке вже вирішено судом, за відсутності інших підстав або нових обставин, заявлення завідомо безпідставного відводу або вчинення інших аналогічних дій, які спрямовані на безпідставне затягування чи перешкоджання розгляду справи чи виконання судового рішення;
2) подання декількох позовів до одного й того самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав, або подання декількох позовів з аналогічним предметом і з аналогічних підстав, або вчинення інших дій, метою яких є маніпуляція автоматизованим розподілом справ між суддями;