У Х В А Л А
2 листопада2023 року
м. Київ
Справа № 260/4199/22 (К/990/13172/23)
Провадження № 11-157апп23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
перевіривши наявність підстав для прийняття до розгляду справи за позовом керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області (далі - Прокурор, управління ДСНС, ДСНС відповідно) до Комунального некомерційного підприємства "Лікувально-профілактична установа "Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області" (далі - Підприємство), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Міжгірська селищна рада, про зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2022 року Прокурор звернувся до адміністративного суду в інтересах держави в особі управління ДСНС з позовом, у якому просив зобов`язати Підприємство вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 25812, яка знаходиться в смт Міжгір`я Хустського району Закарпатської області на вул. Возз`єднання, 4 (далі - захисна споруда), з метою використання її за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС) від 9 липня 2018 року № 579.
Необхідність подання такого позову прокурор обґрунтував бездіяльністю управління ДСНС, яка полягає в невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у стан готовності до використання.
Прокурор зазначив, що9 квітня 2019 року, 9 жовтня 2020 року, 16 червня 2021 року та 24 січня 2022 року посадовими особами управління ДСНС складені акти оцінки готовності захисної споруди, яка перебуває в комунальній власності та балансоутримувачем якої є Підприємство. У цих актах констатовано обмежений стан готовності захисної споруди та рекомендовано привести її у відповідність до вимог наказу МВС від 9 липня 2018 року № 579.
Прокурор зауважив, щоуправління ДСНС як спеціально уповноважений державою орган, знаючи про тривале (починаючи з 2019 року) ігнорування Підприємством вимог щодо приведення захисної споруди у відповідність до вимог згаданого наказу МВС, відповідних заходів не вживає. Ураховуючи суспільну значимість порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, і невжиття заходів щодо звернення до суду управління ДСНС самостійно, саме Прокурор і подав цей позов, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними.
Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 листопада 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 березня 2023 року, позовну заяву Прокурора повернув позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Повертаючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, щоКодекс цивільного захисту не передбачає повноважень ДСНС на звернення до суду з наведеними вище позовними вимогами, при цьому Прокурор не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Отже, у цьому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутися до суду із цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача, що свідчить про наявність підстав для повернення позовної заяви.
Закарпатська обласна прокуратура оскаржила ці судові рішення до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Скаржник указує на те, що суди неправильно застосували положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) та статті 53 КАС, якими передбачено право прокурора на звернення до суду за захистом інтересів держави, та не врахували висновку Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, внаслідок чого дійшли помилкового висновку про відсутність у державного органу права на звернення до суду із цим позовом, що не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.
Закарпатська обласна прокуратура зауважила, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту. Таким органом відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, є ДСНС та її територіальні управління.
Водночас скаржник наголосив, що ця позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави, адже реалізація контролюючих функцій органами ДСНС була обмежена лише проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану") і управління ДСНС не вжило заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача до приведення захисної споруди у стан, придатний для використання запризначенням.
Також Закарпатська обласна прокуратура звернула увагу суду на те, що 29 жовтня 2022 року набрали чинності зміни, внесені до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, яка регламентує повноваження ДСНС, згідно з якими останній надано право звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, окрім тих, що прямо визначені цим пунктом частини другої статті 17-1 названого Кодексу (а це - позови щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 3 травня 2023 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргоюЗакарпатської обласної прокуратури.Підставою для відкриття касаційного провадження стало оскарження постанови суду апеляційної інстанції після перегляду ухвали суду першої інстанції про повернення позовної заяви, зазначеної в частині другій статті 328 КАС, та посилання скаржника в касаційній скарзі на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
Ухвалою від 11 жовтня 2023 року на підставі частини четвертої статті 346 КАС колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку з необхідністю відступити від висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Харківській області про зобов`язання Приватного акціонерного товариства "Науково-виробниче підприємство "Теплоавтомат" привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 за адресою: вул. Кірова, 38, м. Харків у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення).
У цій постанові Велика Палата Верховного Суду, перевіривши питання дотримання правил предметної юрисдикції, зазначила, що спірні у справі № 820/4717/16 правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС та Законом № 1697-VII повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо в питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.
Мотивами колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо необхідності відступити від висновку Великої ПалатиВерховного Суду стало таке.
Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а у випадку та порядку, визначеному законом.
За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає, зокрема, наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно.
Повноваження ДСНС визначає стаття 17-1 (набрала чинності 16 червня 2022 року) Кодексу цивільного захисту України, і за пунктом 48частини другої цієї статті Кодексу цей суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.