Постанова
Іменем України
19 жовтня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/337/21
Провадження № 11-92заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідачаГриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Шевцової Н. В.
за участю секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
представників позивача - адвокатів Голованя І. В., Кунянського С. М.,
представника відповідача - Мовіле О. С.
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою позивача на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, ухвалене колегією суддів у складіЖука А. В., Єресько Л. О., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М., Данилевич Н. А.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. ІНФОРМАЦІЯ_2 року Президент України в інтерв`ю повідомив, зокрема, що "з терористами, сепаратистами ОСОБА_2 торгував, заробляв разом з п`ятим президентом", "ймовірно разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли". Позивач (Президент України у 2014 - 2019 роках) вважав, що ті слова його стосувалися, а чинний Президент України ухиляється оприлюднити в повному обсязі наявну у нього публічну інформацію, отриману від Служби безпеки України, розвідувальних органів або будь-яких інших осіб щодо позивача. Внаслідок такого ухилення протиправно обмежений доступ позивача до достовірної, точної та повної публічної інформації щодо нього, яка є у володінні відповідача. Тому позивач звернувся до адміністративного суду з вимогами визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає у неоприлюдненні згаданої в інтерв`ю публічної інформації, а також зобов`язати відповідача оприлюднити цю інформацію, що становить суспільний інтерес.
2. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову, бо позивача не можна вважати запитувачем інформації (він не вчинив дій, спрямованих на її отримання від Президента України). Крім того, ця інформація перебуває за межами управлінської діяльності відповідача, не є публічною та обов`язковою до оприлюднення. Із таким рішенням позивач не погодився. В апеляційній скарзі стверджував, що статус запитувача не залежить від вчинення ним дій, спрямованих на отримання інформації; остання є публічною (хоч і не такою, яка обов`язкова до оприлюднення), бо відповідач отримав її у зв`язку з реалізацією повноважень, які закріплені в Конституції України. Також вважав, що самопредставництво Президента України не можуть здійснювати працівники його Офісу.
3. Велика Палата Верховного Суду мала, зокрема, з`ясувати, чи довів позивач порушення його прав на оприлюднення й отримання доступу до достовірної, точної та повної публічної інформації, що його стосується, і щодо якої відповідач висловився в інтерв`ю. Вирішила загалом погодитися із відмовою суду першої інстанції у задоволенні позову, хоч і дещо з інших мотивів.
(2) Зміст позовної заяви
4. 18 серпня 2021 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, у якій просив:
4.1. Визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення наявної в нього публічної інформації, що становить суспільний інтерес, про яку він стверджував в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_2 року, оприлюдненому в мережі Інтернет за адресою ІНФОРМАЦІЯ_1, а саме інформації від Служби безпеки України, розвідувальних органів України або будь-яких інших осіб щодо позивача, на підставі якої відповідач стверджував, що з "терористами, сепаратистами ОСОБА_2 торгував, заробляв разом з п`ятим президентом", "ймовірно разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли".
4.2. Зобов`язати відповідача оприлюднити наявну в нього публічну інформацію, що становить суспільний інтерес, про яку він стверджував в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_2 року, оприлюдненому в мережі Інтернет за адресою ІНФОРМАЦІЯ_1, а саме інформацію від Служби безпеки України, розвідувальних органів України або будь-яких інших осіб щодо позивача, на підставі якої відповідач стверджував, що з "терористами, сепаратистами ОСОБА_2 торгував, заробляв разом з п`ятим президентом", "ймовірно разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли".
5. Мотивував позовну заяву так:
5.1. ІНФОРМАЦІЯ_2 року відповідач дав інтерв`ю телеканалу "1+1". Серед іншого сказав, що "ми не мали плівок, ніхто не чув їх, але було багато різної інформації від Служби безпеки, розвідки. Ми просто розуміємо, як це відбувалось. Що з терористами, сепаратистами ОСОБА_2 торгував, заробляв разом з п`ятим президентом", "ймовірно, разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли". До того ж, в інтерв`ю відповідач зазначив, що його впевненість стосовно сказаного базується на певних фактах та інформації, яку він має.
5.2. Відповідач не зазначив жодної конкретики з приводу сказаного. Фактично він повідомив необмеженому колу осіб, що має інформацію, яка становить суспільний інтерес. Адже відомості, які начебто підтверджують такі кричущі порушення закону позивачем, безумовно є суспільно необхідною інформацією.
5.3. Відповідач як суб`єкт владних повноважень та розпорядник інформації не оприлюднив повну інформацію щодо позивача, чим порушив пункту 1 частини першої статті 3, частину першу статті 10, пункт 6 частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI).
5.4. Відповідач фактично визнав, що у його володінні як суб`єкта владних повноважень, розпорядника публічної інформації є відображена та задокументована певними засобами на певних носіях інформація про випадки порушення закону позивачем. Однак відповідач ухилився від її оприлюднення, хоча вона, вочевидь, становить суспільний інтерес.
5.5. Бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення відповідної інформації порушує права позивача, зокрема, знати, які відомості про нього та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються.
(3) Зміст рішення суду першої інстанції
6. 17 травня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову. Обґрунтував рішення так:
6.1. Позивач не є запитувачем інформації за змістом норм Закону № 2939-VI. Позивач не підтвердив, що надсилав відповідачу запити про надання повної та достовірної інформації або виправлення неточної інформації.
6.2. Відомості, які позивач просив оприлюднити, відсутні у переліку інформації, яку розпорядники зобов`язані оприлюднювати, відповідно до норм Закону № 2939-VI.
6.3. "Вказана інформація перебуває за межами будь-якої управлінської діяльності відповідача у сфері доступу до публічної інформації, що виключає безумовний обов`язок останнього оприлюднювати інформацію, яку бажає отримати позивач".
6.4. "Інтерв`ю публічного діяча та висвітлена в ньому інформація за своєю сутністю не є виконанням саме публічно-владних управлінських функцій, у тому числі щодо позивача".
6.5. Доводи позивача щодо неналежного оформлення повноважень представника відповідача стосуються питання законності Указу Президента України № 162/2020 від 30 квітня 2020 року "Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України" (далі - Указ № 162/2020), тобто акта та дій, які не є предметом цього спору.
(4) Зміст апеляційної скарги
7. 14 червня 2023 року позивач подав апеляційну скаргу. Просив скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нове - про задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
8. Позивач мотивував апеляційну скаргу так:
8.1. Висновок суду про те, що позивач не є запитувачем, не ґрунтується на визначенні поняття "запитувач" за Законом № 2939-VI. Запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень (пункт 1 частини першої статті 12 Закону № 2939-VI). Закон не ставить наявність статусу запитувача у залежність від вчинення особою будь-яких дій.
8.2. За змістом статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується двома рівнозначними способами: систематичним й оперативним оприлюдненням інформації (зокрема, "будь яким іншим способом") і наданням інформації за запитами. Тому оприлюднення інформації суб`єктом владних повноважень є способом забезпечення доступу до неї, як і надання її за запитом.
8.3. Таке оприлюднення має відбуватися із одночасним виконанням обов`язку оприлюднювати саме достовірну, точну та повну інформацію (пункт 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI). Позивач не заперечує, що інформація, яку він просить оприлюднити, не належить до переліку, передбаченого статтею 15 Закону № 2939-VI. Однак обов`язок оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію встановлено не лише щодо інформації, передбаченої тим переліком чи іншими законами, а щодо будь-якої інформації, яку поширюють розпорядники.
8.4. Суд першої інстанції не звернув уваги на другий фрагмент визначення поняття "публічна інформація" у частині першій статті 1 Закону № 2939-VI. Не врахував, що публічною є будь-яка інформація, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, незалежно від того, чи була вона отримана або створена в процесі виконання їх відповідних обов`язків. Відповідач вказав, що інформацію щодо позивача він отримав від Служби безпеки та розвідки. Це означає, що отримання такої інформації відбулося у порядку реалізації повноважень Президента України, передбачених пунктом 17 частини першої статті 106 Конституції України, за яким Президент є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України та здійснює керівництво у сферах національної безпеки й оборони держави. Тому зазначена інформація щодо позивача, отримана відповідачем, відповідає визначенню поняття публічної інформації.
8.5. Суд не мав обмежуватися самим посиланням на те, що Указ № 162/2020 є чинним, а мав дослідити цей Указ на відповідність Конституції та законам України у тому обсязі, що стосується цієї справи.
(2) Позиція відповідача щодо доводів апеляційної скарги
9. 14 липня 2023 року відповідач подав відзив на апеляційну скаргу. Просив залишити судове рішення без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. Навів доводи, які аналогічні мотивам рішення суду першої інстанції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів позивача та висновків суду першої інстанції
(1.1) Чи міг позивач претендувати на отримання як публічної тієї інформації, яку відповідач згадав в інтерв`ю?
10. Позивач стверджував, що його право на доступ до публічної інформації про нього порушує протиправна бездіяльність відповідача, який оприлюднив в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_2 року недостовірну, неточну та неповну інформацію. Така бездіяльність, на думку позивача, полягала у неоприлюдненні наявної у відповідача достовірної, точної та повної публічної інформації, про яку він стверджував в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_2 року, і яку, як можна було зрозуміти зі змісту інтерв`ю, отримав щодо позивача від Служби безпеки України, розвідувальних органів України або будь-яких інших осіб під час виконання повноважень Президента України. Стверджував, що через те, що відповідач ухиляється від оприлюднення відповідної інформації, позивач позбавлений можливості реалізувати права, зокрема, вимагати виправлення неточної, неповної, застарілої інформації про себе.
11. Суд першої інстанції зазначив, зокрема, що позивач не є запитувачем інформації за змістом Закону № 2939-VI; інформація, висвітлена в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_2 року, яка його цікавить, не є публічною, бо "перебуває за межами будь-якої управлінської діяльності відповідача у сфері доступу до публічної інформації" і не належить до такої, яка є обов`язковою до оприлюднення. Відповідач із цими аргументами погодився.
12. Велика Палата Верховного Суду теж погоджується з рішенням суду першої інстанціїу частині відмови у позові, але з дещо інших мотивів. По-перше, у справі немає жодних даних ні про те, що інформація, про яку сказав відповідач у тому інтерв`ю, є задокументованою (а саме задокументований характер є ознакою публічної інформації), ні про те, що відповідач отримав її від органів влади України під час здійснення повноважень Президента України (а не до того, як був обраний на цей пост) або має її у володінні саме як Президент України. Тобто немає доказів того, що відповідач є розпорядником відповідної інформації як суб`єкт владних повноважень. По-друге, позивач не зробив спробу отримати від відповідача ту публічну інформацію, яка його, як він вважав, стосується. З огляду на зібрані у справі докази відсутні підстави вважати, що позов можна задовольнити.
13. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина перша статті 55 Конституції України).
14. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу (частина перша статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
15. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі (абзаци перший і другий частини другої статті 77 КАС України).
16. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у спірних правовідносинах позивач не довів ту бездіяльність відповідача, про яку стверджував, і її протиправність, а відповідач не надав суду підтвердження наявності чи відсутності у нього задокументованої інформації щодо позивача, в отриманні якої останній був зацікавленим.
17. Згідно з преамбулою до Закону № 2939-VIцей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
18. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (стаття 1 Закону № 2939-VI).
19. Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (фрагмент пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України).
20. За змістом пункту 2 частини першої статті 12 та пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI Президент України як орган державної влади є розпорядником публічної інформації.