П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/43/21
Провадження № 11-5заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Шевцової Н. В.,
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника позивача - Лещенка О. В.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020 "Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України"
за апеляційною скаргою Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 грудня 2022 року (судді Дашутін І. В., Гімон М. М., Усенко Є. А., Шишов О. О., Яковенко М. М.).
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, поданої позивачем після об`єднання ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 травня 2021 року цієї справи в одне провадження зі справою № 9901/20/21, просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020 "Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України" (далі - Указ № 607/2020) з моменту його прийняття.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 посилався на те, що Указ № 607/2020, який він оскаржує, не відповідає критерію законності як прийнятий внаслідок неправильного застосування норм закону.
3. Так, позивач зазначив, що право Президента України на прийняття рішення про застосування заходу забезпечення кримінального провадження у вигляді відсторонення від посади осіб, які призначаються Президентом України, передбачено частиною третьою статті 154 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України). Проте таке відсторонення, як захід забезпечення кримінального провадження, на переконання позивача, може бути застосовано Президентом України виключно у випадку, коли це прямо передбачено законодавством. Оскільки частина третя статті 154 КПК України не передбачає правової процедури й порядку відсторонення судді Конституційного Суду України, то суддя Конституційного Суду України, як уважає позивач, не входить до переліку осіб, на яких поширюються випадки можливого відсторонення Президентом України від виконання повноважень чи від посади відповідно до цієї правової норми.
4. На думку позивача, незаконність (протиправність) Указу № 607/2020 підтверджується відсутністю у спеціальному законі (Закон України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон № 2136-VIII) повноважень Президента України щодо прийняття рішення про відсторонення від посади чи від виконання повноважень судді Конституційного Суду України. За відсутності встановленого законодавством порядку відсторонення від посади певного суб`єкта чи спеціального порядку, який встановлює іншу процедуру відсторонення від посади та/або від виконання повноважень певного суб`єкта, у Президента України немає повноважень щодо прийняття рішення про відсторонення від посади чи від виконання повноважень.
5. Окрім того, позивач зазначив, що пунктом 3 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, не передбачено прийняття рішення у формі указу для відсторонення від посади судді Конституційного Суду України.
6. На думку ОСОБА_1, Президент України при прийнятті оскаржуваного Указу № 607/2020 безпідставно застосував аналогію закону у спірних правовідносинах, які не допускають її застосування.
7. Позивач звернув увагу на те, що оскаржуваний Указ № 607/2020 є підзаконним правовим актом індивідуальної дії, який передбачає індивідуалізований припис Президента України про строкове відсторонення позивача від посади судді Конституційного Суду України. Отже, Президент України реалізував насамперед владні управлінські функції, а тому спір виник саме у зв`язку із виконанням Президентом України таких функцій.
8. Також позивач зазначив, що спірним указом було порушено його право на повагу до "приватного життя", яке гарантоване статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), оскільки цей указ обмежує його доступ до обраної професії.
9. На підставі викладеного ОСОБА_1 наполягає на наявності підстав для визнання протиправним та скасування Указу № 607/2020 як такого, що не відповідає приписам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), тобто прийнятого не на підставі закону, поза межами визначених повноважень Президента України.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 13 грудня 2022 року позов ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним та скасував Указ № 607/2020.
11. Судове рішення умотивовано тим, що конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які визначають статус глави держави у механізмі державного управління. Повноваження Президента України, порядок їх реалізації, взаємодії з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені. Зокрема, повноваження Президента України щодо формування складу Конституційного Суду України передбачено статтею 106 Конституції України, у пункті 22 частини першої якої вказано, що Президент України призначає на посади третину складу Конституційного Суду України. За висновком суду першої інстанції, реалізація повноважень Президента України стосовно формування складу Конституційного Суду України здійснюється виключно шляхом видання указів про призначення суддів Конституційного Суду України. Іншого способу реалізації Президентом України конституційних повноважень, пов`язаних із формуванням Конституційного Суду України, Основним Законом України не передбачено. При цьому, покликаючись на юридичні позиції, висловлені в рішеннях Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5- р/2019, від 15 вересня 2009 року № 21-рп/2009, від 10 квітня 2003 року № 7- рп/2003, від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1- рп/2007, суд першої інстанції наголосив, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом.
12. Суд першої інстанції виснував, що законна поведінка Президента України при прийнятті рішення про відсторонення від посади на підставі частини третьої статті 154 КПК України має місце виключно тоді, коли Президент України призначає особу на певну посаду та законодавством встановлений спеціальний порядок її відсторонення. За відсутності встановленого у законодавстві порядку відсторонення від посади певного суб`єкта чи спеціального порядку, який встановлює іншу процедуру відсторонення від посади та/або від виконання повноважень певного суб`єкта, у Президента України відсутнє право прийняти рішення про відсторонення цього суб`єкта від посади чи від виконання повноважень.
13. Оскільки порядок вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України не встановлений, то, за висновком суду першої інстанції, норма частини третьої статті 154 КПК України не може бути застосована як підстава для відсторонення судді Конституційного Суду України. При цьому відсутність як у Конституції України, так і в Законі № 2136-VIII повноваження Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України, на переконання суду першої інстанції, не є дефектом закону, а є волевиявленням законодавця, що безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України.
14. Доводи сторони відповідача про те, що спірні правовідносини допускають можливість видання Президентом України указу про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України з мотивів його призначення Президентом України на цю посаду, суд першої інстанції визнав необґрунтованими та наголосив, що наявність повноважень щодо призначення на посаду судді Конституційного Суду України не надає повноважень приймати рішення про відсторонення від цієї посади.
15. На підставі викладеного суд першої інстанції дійшов висновку, що Указ № 607/2020 не відповідає визначеним КАС України критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень як прийнятий не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
16. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представник Президента України - Мовіле О. С. подав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, вякій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, неповне з`ясування обставин у справі та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати це рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог.
17. На обґрунтування апеляційної скарги представник Президента України зазначає, що суд першої інстанції не надав оцінку доводам відповідача щодо відсутності порушеного права, за захистом якого звернувся позивач до адміністративного суду, оскільки станом на час розгляду справи в суді першої інстанції оскаржуваний Указ № 607/2020 вже був таким, що вичерпав свою дію та не спричиняв для позивача будь-яких обмежень, а сам позивач вже не міг бути суддею Конституційного Суду України в силу приписів статті 16 Закону № 2136-VIII з огляду на його призначення на цю посаду Указом Президента України від 14 травня 2013 року № 256. На підставі викладеного представник Президента України переконує, що на момент прийняття судом рішення у цій справі обставини, якими обумовлено звернення позивача до суду, є усунутими, тобто фактично відсутній публічно-правовий спір між сторонами.
18. Представник відповідача також звертає увагу на те, що ОСОБА_1, незважаючи на оскаржуваний Указ № 607/2020, виконував свої службові обов`язки дистанційно, призначався суддею-доповідачем на розгляд конституційних скарг та отримував заробітну плату. Отже, позивач, на думку скаржника, так і не зазначив, за захистом якого суб`єктивного порушеного права він звернувся до адміністративного суду.
19. Скаржник уважає помилковими висновки суду першої інстанції про відсутність у Президента України повноважень щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України, оскільки законодавцем свідомо, на переконання представника відповідача, не визначено обмеження чи застереження щодо неможливості відсторонення від посади судді Конституційного Суду України. На суддю Конституційного Суду України, в силу приписів норми частини другої статті 19 Конституції України, поширюються загальні норми законодавства, які регулюють відносини щодо сплати податків, військового обов`язку, можливості відсторонення від посади тощо. Разом з цим скаржник наполягає, що встановлені у законодавчих актах гарантії незалежності судді Конституційного Суду України є вичерпними, не підлягають розширеному тлумаченню, до них не застосовується аналогія права чи аналогія закону. При цьому у законодавстві відсутня норма, яка б визначала одну із таких гарантій як неможливість відсторонити від посади суддю Конституційного Суду України.
20. Представник відповідача також зазначає про неврахування судом першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення висновків, викладених Конституційним Судом України в ухвалі від 8 травня 1997 року № 11-з, стосовно того, що за Президентом України закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, котрі вимагають поєднання політичних, економічних, соціальних та інших аспектів функціонування держави, так, рівнозначно, і у розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь-ким, в тому числі і державою. Для реалізації цих функцій Президент приймає рішення, які мають силу законодавчих актів, а в разі необхідності - безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян.
21. Насамкінець представник відповідача наполягає, що при надходженні обґрунтованого клопотання прокурора про відсторонення особи, діяльність якої впливає на нормальне функціонування держави, за відсутності встановленої законодавством заборони відсторонювати суддю Конституційного Суду України, Президент України має право прийняти рішення про відсторонення такого судді за умови, що призначення на займану посаду також здійснювалося главою держави.
Позиція позивача щодо апеляційної скарги відповідача
22. У відзиві на апеляційну скаргу представник ОСОБА_1 - адвокат Лещенко О. В. зазначив, що доводи відповідача є необґрунтованими і такими, що не узгоджуються із нормами законодавства, а рішення суду першої інстанції є законним й обґрунтованим,прийнятим із правильним застосуванням норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права. Суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Просить апеляційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
23. Так, не погоджуючись з доводами скаржника про відсутність порушеного права ОСОБА_1 та публічно-правового спору між сторонами у цій справі, представник позивача наполягає, що оскаржуваний Указ № 607/2020 є підзаконним правовим актом індивідуальної дії, який передбачає індивідуалізований припис Президента України про строкове відсторонення позивача від посади судді Конституційного Суду України і цим Указом порушено право позивача на проходження публічної служби, а отже і гарантоване статтею 8 Конвенції право на повагу до його "приватного життя", оскільки Указ № 607/2020 обмежує його доступ до обраної професії. Представник позивача наголошує, що факт вичерпання строку дії акта індивідуальної дії не є тотожним відсутності публічно-правового спору або ж неможливості його оскарження. При цьому, на переконання представника позивача, у цій справі не відбулося усунення обставин, якими обумовлено звернення позивача із позовом, оскільки оскаржуваний Указ не було скасовано відповідачем, тобто порушення прав позивача не було виправлено безпосередньо відповідачем.
24. Представник позивача також наполягає, що Законом № 2136-VIII як спеціальним законом не закріплено повноваження Президента України щодо прийняття рішення про відсторонення від посади чи від повноважень судді Конституційного Суду України. При цьому законною поведінка Президента України при прийнятті рішення про відсторонення від посади може бути виключно тоді, коли Президент України призначає такого суб`єкта на певну посаду та законодавством встановлений спеціальний порядок його відсторонення від посади. За відсутності встановленого у законодавстві порядку відсторонення від посади певного суб`єкта чи наявності спеціального порядку, який встановлює іншу процедуру відсторонення від посади та/або від виконання повноважень певного суб`єкта, у Президента України відсутнє право прийняти рішення про відсторонення від посади чи від виконання повноважень.
25. Представник позивача зазначає, що перелік повноважень Президента України визначено у частині першій статті 106 Конституції України, згідно з пунктом 31 якої Президент України, зокрема, здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України. Однак у Конституції України не передбачені повноваження Президента України про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України. З огляду на наведене представник позивача вважає, що у Президента України відсутнє конституційне право відстороняти від посади суддю Конституційного Суду України.
26. Окрім того, представник позивача наполягає, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України діяльність органів державної влади здійснюється із дотриманням спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону. На підставі викладеного представник позивача стверджує, що для прийняття будь-якого рішення повинна бути закріплена та існувати відповідна процедура, тому навіть положення частини третьої статті 154 КПК України, відповідно до якої питання про відсторонення від посади осіб, що призначаються Президентом України, вирішується Президентом України на підставі клопотання прокурора в порядку, встановленому законодавством, не наділяє відповідача правом відсторонити суддю Конституційного Суду України від посади або виконання повноважень, якщо законодавством України не закріплений порядок такого відсторонення.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
27. Указом Президента України від 14 травня 2013 року ОСОБА_1 було призначено суддею Конституційного Суду України.
28. 17 вересня 2019 року на спеціальному пленарному засіданні Конституційного суду України ОСОБА_1 обрано Головою Конституційного Суду України.
29. Указом № 607/2020 відповідно до частини третьої статті 154 КПК України відсторонено ОСОБА_1 від посади судді Конституційного Суду України строком на два місяці.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
30. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, насамперед потрібно відреагувати на доводи скаржника щодо відсутності порушеного права позивача та публічно-правового спору між сторонами у цій справі.
31. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
32. Частинами першою та другою статті 55 Конституції України установлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
33. Як постулює частина третя статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.
34. Згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
35. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
36. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
37. Водночас за правилами частин першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
38. Так, пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
39. У цій справі ОСОБА_1 оскаржує Указ Президента про відсторонення його від посади судді Конституційного Суду України, покликаючись на відсутність, на думку позивача, у Президента України повноважень приймати рішення про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України, та акцентує увагу на тому, що цим актом порушено його право на проходження публічної служби, а отже і гарантоване статтею 8 Конвенції право на повагу до його "приватного життя" в аспекті обмеження доступу до обраної професії.
40. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції повинно тлумачитись у світлі преамбули Конвенції, яка проголошує верховенство права частиною спільної спадщини Договірних Сторін.
41. У цьому контексті слід наголосити, що статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року, закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.
42. Пунктом 1 статті 8 Конвенції гарантовано, що кожен має право, зокрема, на повагу до свого приватного життя.
43. Згідно з прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) поняття "приватне життя" не виключає відносини професійного або ділового характеру, оскільки саме у рамках трудової діяльності більшість людей мають значну можливість розвивати стосунки з навколишнім світом (див. mutatis mutandis рішення від 16 грудня 1992 року у справі "Німіц проти Німеччини" (Niemietz v. Germany, заява № 13710/88, § 29).
44. На думку ЄСПЛ, приватне життя включає право особи на формування та розвиток стосунків з іншими людьми, зокрема стосунків професійного або ділового характеру (див. mutatis mutandis рішення від 7 серпня 1996 року у справі "С. проти Бельгії" (С. v. Belgium), заява № 21794/93, § 25). А обмеження, накладені на доступ до професії, визнані цим судом такими, що впливають на приватне життя (див. mutatis mutandis рішення від 27 липня 2004 року у справі "Сідабрас та Джяутас проти Литви" (Sidabras and Dziautas v. Lithuania), заяви № 55480/00 та № 59330/00, § 47).
45. У рішенні від 12 січня 2023 року у справі "Овчаренко та Колос проти України" (заяви № 27276/15 і № 33692/15) ЄСПЛ повторив, що трудові спори per se не виключаються зі сфери "приватного життя" у розумінні статті 8 Конвенції. Існують певні типові аспекти приватного життя, на які можуть вплинути такі спори внаслідок звільнення, пониження, відмови у доступі до професії або застосування інших подібних несприятливих заходів. До цих аспектів входить (і) "внутрішнє коло" заявника, (іі) можливість заявника встановлювати та розвивати відносини з іншими людьми та (ііі) соціальна і професійна репутація заявника. У таких спорах існують два напрямки, за якими, як правило, виникають питання, пов`язані з приватним життям: або через підстави вжиття оскаржуваного заходу (у такому випадку Суд застосовує підхід, заснований на підставах), або, у деяких справах, через наслідки для приватного життя (у такому випадку Суд застосовує підхід, заснований на наслідках) (див. рішення від 25 вересня 2018 року у справі "Денісов проти України" [ВП] (Denisov v. Ukraine) [GC], заява № 76639/11, пункт 115,). Під час застосування підходу, заснованого на наслідках, Суд визнає застосовність статті 8 Конвенції лише за умови, якщо ці наслідки є дуже серйозними та значною мірою впливають на приватне життя заявника (там само, пункт 116).
46. Установлені обставини справи дають підстави сприймати оскаржуваний Указ № 607/2020 як акт індивідуальної дії, який безпосередньо зачіпає права та інтереси позивача з приводу проходження ним публічної служби. Видання оскаржуваного акта було наслідком діяльності суб`єкта владних повноважень у сфері публічно-правової діяльності, яку не схвалює й оскаржує позивач як особа, проти якої було спрямоване видання цього акта, на предмет його незаконності. Разом з тим необхідно враховувати, що застосоване до позивача обмеження [відсторонення від посади судді Конституційного Суду України строком на два місяці]у контексті практики ЄСПЛ становило втручання у захищене статтею 8 Конвенції право позивача на повагу до приватного життя, в аспекті обмеження доступу до обраної професії.
47. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що законодавцем у наведених нормах право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень не поставлено у пряму залежність як від продовження дії оскаржуваного акта, так і від перебування особи на публічній службі станом на час звернення особи з позовом про захист права, яке вона вважає порушеним, та ухвалення судового рішення у справі.
48. Разом з тим варто зауважити, що станом на час звернення ОСОБА_1 з позовними заявами у цій справі ще тривав застосований до нього оспорюваним Указом № 607/2020 обмежувальний захід [до 28 лютого 2021 року] і строк його повноважень на посаді судді Конституційного Суду України не закінчився, що не заперечується сторонами.