ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 160/13920/20
адміністративне провадження № К/990/285/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Мельник-Томенко Ж.М., Жука А.В.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/13920/20
за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "БК Інвестстрой Груп-2021"
до Східного офісу Держаудитслужби,
треті особи на стороні позивача: фізична особа-підприємець ОСОБА_1, фізична особа-підприємець ОСОБА_2,
про визнання протиправною і скасування вимоги,
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року (головуючий суддя: Серьогіна О.В.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року (головуючий суддя: Шальєва В.А., судді: Білак С.В., Олефіренко Н.А.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2020 року Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просив:
- визнати протиправною і скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 "Про усунення виявлених порушень", оформлену на підставі акта від 27 серпня 2020 року №04.03-19/5 ревізії окремих питань фінансового-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року.
Позов обґрунтований тим, що чинними будівельними нормами передбачено обов`язкове застосування коефіцієнту для врахування впливу умов виконання робіт у розмірі - 1,2 до норм витрат труда робітників при виконанні ремонтно-будівельних робіт в приміщеннях будинків, будівель, що експлуатуються, звільнених від меблів, устаткування та інших предметів - 1,2; виконання ремонтно-будівельних робіт на покрівлях і фасадах будинків, будівель і споруд, що експлуатуються - 1,2.
При проведенні ревізії аудиторами не було враховано те, що роботи з капітального ремонту проводилися у будівлях навчальних закладів, які експлуатувалися за своїм функціональним призначенням. Тож, на переконання позивача, він забезпечив дотримання вимог законодавства щодо ціноутворення в будівництві.
До того ж, відповідач у вимозі про усунення порушень від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 не конкретизував спосіб усунення виявлених під час ревізії порушень. Позивач звертає увагу, що ця вимога як індивідуальний акт відповідача містить вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність забезпечення відшкодування матеріальної шкоди. Зазначивши у спірних пунктах вимоги про необхідність забезпечити відшкодування матеріальної шкоди відповідач не вказав, які саме дії та у який спосіб повинен здійснити позивач для забезпечення відшкодування матеріальної шкоди. Вважає, що оскаржувана вимога є необґрунтованою, такою, що не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу позивача та не відповідає принципу правової визначеності як однієї із складових верховенства права.
У грудні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021" звернулось до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило:
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акта планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1 666 718, 69 грн щодо безпідставного використання коефіцієнту у розмірі 1,2 протягом 2019-2020 років, щодо робіт виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія";
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акта планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 27 808, 80 грн щодо завищення обсягів робіт, які призвели до завищення вартості робіт за серпень, грудень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія" по об`єктах з поточного та капітального ремонту комунальних закладів та установ;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 48 553, 20 грн щодо прямих витрат актів, які призвели до завищення вартості робіт за липень-серпень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія";
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 34 063, 79 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія";
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 84414, 35 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія";
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби па заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1058, 03 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт за грудень 2019 року;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської. діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1 303, 71 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які привели до завищення вартості робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія";
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1063,59 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт за грудень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю Будівельна-Гільдія;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 32 724, 82 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт у липні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія";
- скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби "Про усунення виявлених порушень" від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 в частині порушення Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія", а саме: виключити з тексту вимоги порушення вимог пункту 6.4.4 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, пункту 4.5. розділу 4, пункту 1 додатку Б до ДСТУ-НБД.2.4.-21:2012 Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на ремонтно-будівельні роботи, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 28 грудня 2012 року №668 за період липень - серпень, грудень 2019 року, березень-квітень 2020 року завищено вартість робіт, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія", на загальну суму: 1 858 800, 52 грн через безпідставне застосування коефіцієнту для урахування впливу умов виконання робіт у розмірі 1,2 до норм витрат труда робітників, завищення норм та розцінок, та обсягів фактично виконаних робіт, чим завдано шкоди (збитків) департаменту на відповідну суму;
- викласти пункт 2 вимоги Східного офісу Держаудитслужби "Про усунення виявлених порушень" від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 з урахуванням виключених сум вартості робіт Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія" з вимоги, а саме: відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського Кодексу України від 16 січня 2003 року №436-IV та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року №435-IV забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних департаменту на загальну суму: 86 970, 69 грн.
Позивач вказує, що висновки відповідача ґрунтуються на припущеннях. Як зазначає позивач будівельні роботи були виконані ним у спірний період належним чином, їхня вартість підтверджена первинними документами та перевірена авторським наглядом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 лютого 2021 року клопотання представника Товариства з обмеженою відповідальністю "БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021" про об`єднання справ в одне провадження задоволено частково, об`єднано адміністративні справи Дніпропетровського окружного адміністративного суду №160/13920/20 та №160/17632/20 в одне провадження та продовжено розгляд справи за єдиним унікальним номером судової справи №160/13920/20.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 лютого 2021 року об`єднано в одне провадження адміністративну справу №160/17632/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021" до Східного офісу Держаудитслужби про скасування висновку, скасування вимоги та адміністративну справу №160/13920/20 за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1, Фізична особа-підприємець ОСОБА_3, про визнання протиправною та скасування вимоги від 2 жовтня 2020 року №4-03-15/7038. Присвоєно об`єднаним справам загальний №160/13920/20.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року адміністративний позов Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради задоволено повністю. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія" задоволено частково:
- визнано протиправною і скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 "Про усунення виявлених порушень", оформлену на підставі Акту від 27 серпня 2020 року №04.03-19/5 ревізії окремих питань фінансового-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року.
В задоволені решти вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія" відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що вона є індивідуально-правовим актом. Отже, ця вимога породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, які полягають в тому щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом.
Окружний суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, встановив, що зазначена вимога як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Так, зазначивши у вимозі про необхідність "відшкодування шкоди (збитків) заподіяних департаменту на загальну суму" відповідач не вказав повну назву юридичної особи на користь якої потрібно відшкодувати кошти та не зазначив суму збитків, яка підлягає відшкодуванню, щодо кожної винної особи. Також не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинні здійснити позивачі для усунення негативних наслідків щодо кожного з виявлених відповідачем порушень.
Суди попередніх інстанцій зауважили, що спонукання позивачів самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.
Стосовно іншої частини позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна-Гільдія" суд першої інстанції зазначив, що висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року не є нормативним актом або правовим актом індивідуальної дії, отже не є рішенням в розумінні процесуального законодавства. З огляду на це, вимоги щодо їхнього оскарження не можуть бути предметом цього позову.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року у справі №160/13920/20 задоволено частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року у справі №160/13920/20 скасовано в частині задоволених позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "БК Інвестстрой Груп-2021" до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 "Про усунення виявлених порушень".
Ухвалено в цій частині нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "БК Інвестстрой Груп-2021" до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 "Про усунення виявлених порушень".
Викладено абзац п`ятий резолютивної частини рішення в наступній редакції: "Стягнути з Східного офісу Держаудитслужби (49101, м. Дніпро. вул. В. Антоновича, буд. 22, корп. 2, код ЄДРПОУ 40477689) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (49000, Дніпропетровська область, м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 75, код ЄДРПОУ 40506248) судові витрати в сумі: 2 102,00 грн.
Виключено з резолютивної частини рішення абзац шостий наступного змісту "Стягнути з Східного офісу Держаудитслужби (49101, м. Дніпро. вул. В. Антоновича, буд. 22, корп. 2, код ЄДРПОУ 40477689) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021" (49000, Дніпропетровська область, м. Дніпро, пл. Соборна, буд. 1Б, код ЄДРПОУ 42750528) судові витрати в сумі 16816 грн". В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції повністю погодився із висновками окружного суду щодо протиправності вимоги від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 "Про усунення виявлених порушень.
Між тим, апеляційний суд звернув увагу на те, що судовому захисту підлягає лише порушене право позивача (в цьому випадку Департаменту). Тож, оскільки оскаржувана вимога, винесена стосовно іншого суб`єкта господарювання (Департаменту), не зачіпає прав та обов`язків ТОВ "БК Інвестстрой Груп-2021", суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог щодо оскарження спірної вимоги Товариству з обмеженою відповідальністю "БК Інвестстрой Груп-2021". Решта позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "БК Інвестстрой Груп-2021" не була предметом апеляційного перегляду, адже на рішення окружного суду щодо відмови у їхньому задоволенні не подавалась апеляційна скарга.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У січні 2023 року Східний офіс Держаудитслужби подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року повністю, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року - у частині залишення без змін рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Скаржник наполягає, що суди попередніх інстанцій не врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19.
Верховним Судом ухвалою від 12 січня 2023 року було відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами першої та апеляційної інстанцій із дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Інші учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не подали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 отримав 24 січня 2023 року, Фізична особа-підприємець ОСОБА_3 - 23 січня 2023 року, Товариство з обмеженою відповідальністю "БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021" - 30 червня 2023 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
З 26 травня 2020 року до 19 серпня 2020 року, відповідно до пункту 1.2.1.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2020 року Східним офісом Держаудитслужби було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.
За результатами ревізії 27 серпня 2020 року відповідачем було складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 січня 2017 року до 31 травня 2020 року за №04.03-19/5, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків.
У зв`язку із не усуненням порушень законодавства, виявлених під час ревізії відповідачем на адресу позивача направлено лист від 2 жовтня 2020 року за № 04-03-15/7038 із вимогами усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.
Так, пунктом 1 вимоги встановлено, що в порушення вимог пункту 6.4.4 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 5 липня 2013 року №293, пункту 4.5 розділу 4, пункту 1 додатку "Б" до ДСТУ-НБД 2.4.-21:2012 "Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на ремонтно-будівельні роботи" затвердженого наказом міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 грудня 2012 року №668 (ДСТУ-НБД.2.4-21:2012), за період липень-серпень, грудень 2019 року, березень-квітень 2020 року завищено вартість робіт, виконаних ТОВ "Будівельна Гільдія", на загальну суму: 1 858 800,52 грн через безпідставне застосування коефіцієнту для урахування впливу умов виконання робіт у розмірі 1,2 до норм витрат труда робітників, завищення норм та розцінок, та обсягів фактично виконаних робіт, чим завдано шкоди збитків) департаменту на відповідну суму.