ОКРЕМА ДУМКА
(спільна, збіжна)
суддів Верховного Суду Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Желєзного І. В., Мартєва С. Ю., Прокопенка О. Б., Шевцової Н. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 19 жовтня 2023 року в адміністративній справі № 9901/337/21 (провадження № 11?92заі23) за позовом ОСОБА_1 до Президента України ОСОБА_2 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, яка була ухвалена за наслідками розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 травня 2023 року
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України ОСОБА_2. щодо неоприлюднення наявної в нього публічної інформації, отриманої від Служби безпеки України (далі - СБУ), розвідувальних органів України або від будь-яких інших осіб стосовно ОСОБА_1, на підставі якої Президент України ОСОБА_2 стверджував, що: "з терористами, сепаратистами ОСОБА_3 торгував, заробляв разом з п`ятим президентом", "ймовірно разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли" (орфографія оригіналу збережена); ця інформація становить суспільний інтерес, про її наявність Президент України стверджував у своєму інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_1 року, поширеному в мережі "Інтернет";
- зобов`язати Президента України ОСОБА_2 оприлюднити наявну в нього публічну інформацію, отриману від СБУ, розвідувальних органів України або від будь-яких інших осіб стосовно ОСОБА_1, яка становить суспільний інтерес і про наявність якої Президент України висловився у своєму інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_1 року, оприлюдненому в мережі "Інтернет", на підставі якої Президент України ОСОБА_2 стверджував, що: "з терористами, сепаратистами ОСОБА_3 торгував, заробляв разом з п`ятим президентом", "ймовірно разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли" (орфографія оригіналу збережена).
Вимоги мотивував тим, що такими висловлюваннями Президент України повідомив невизначеному колу осіб інформацію, яка очевидно становить суспільний інтерес.
На цій підставі позивач вважає, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3, частини першої статті 10 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) Президент України як розпорядник інформації зобов`язаний оприлюднити наявну в нього достовірну, точну та повну інформацію, а він має законне право на доступ до інформації щодо нього, яка збирається та зберігається будь-яким розпорядником інформації.
Позивач наголошував і на тому, що має право знати в період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про нього та з якою ціллю збираються, як, ким і для чого вони використовуються, передаються чи поширюються. Президент України частково використав та поширив наявну в нього інформацію стосовно ОСОБА_1, однак зробив це без додержання вимог пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI щодо обов`язку оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію.
Протиправну бездіяльність відповідач допустив саме під час здійснення владних управлінських функцій як суб`єкт владних повноважень - розпорядник публічної інформації, оскільки таку інформацію Президент України отримав від СБУ та розвідки в порядку реалізації своїх повноважень, обумовлених пунктом 17 частини першої статті 106 Конституції України. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за цими видовими ознаками такий спір належить до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративного суду.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 17 травня 2023 року в задоволенні позовних вимог відмовив.
У цій справі суд першої інстанції виснував, що нема ознак чи проявів протиправної бездіяльності відповідача, яка б перешкоджала позивачу в доступі до інформації, про яку йдеться в позові, позаяк, зокрема, позивач жодних активних дій щодо отримання такої інформації (подання відповідних запитів та/або вимог), окрім дій щодо звернення до суду, не здійснив. Тобто позивач не є запитувачем у розумінні Закону № 2939-VI.
Інформація, сформульована у прохальній частині цього адміністративного позову, яку позивач просить в судовому порядку зобов`язати відповідача оприлюднити, не відноситься до визначеного статтею 15 Закону № 2939-VI переліку інформації, яку розпорядники інформації зобов`язані опубліковувати.
Поза тим, інформація, висвітлена в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_1 року, про яку зазначає позивач, не може вважатись у розумінні наведених вище законодавчих приписів публічною інформацією, яка перебувала або перебуває у володінні Президента України, оскільки в межах своїх повноважень відповідно до статті 106 Конституції України створення, збирання, зберігання та поширення такої інформації не входить до повноважень Президента України. А отже, відповідач не може в розумінні Закону № 2939-VI вважатись розпорядником такої інформації, а сама інформація не може вважатися публічною.
У контексті встановлених обставин у цій справі позивач не звертався до відповідача як суб`єкта владних повноважень - розпорядника публічної інформації із запитом на інформацію або вимогою в порядку Закону № 2939-VI, а тому його доводи про порушення права на отримання публічної інформації та права на отримання повної, а не часткової інформації, не можна визнати об`єктивними, оскільки жодних дій або бездіяльності щодо перешкоджання доступу ОСОБА_1 до публічної інформації, щодо якої виник спір, суд не встановив, а власне сама спірна інформація за своєю суттю не містить ознак публічної інформації, тобто такої, що створена або використовується внаслідок здійснення управлінської діяльності відповідачем.
У світлі зазначеного колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, серед іншого, дійшла висновку, що інтерв`ю публічного діяча та висвітлена в ньому інформація за своєю суттю не є виконанням саме публічно-владних управлінських функцій, з-поміж іншого, й щодо позивача.
3. ОСОБА_1 не погодився з рішенням суду першої інстанції і подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати, а позовні вимоги задовольнити.
Мотивами апеляційної скарги є те, що суд першої інстанції помилково не зважив на те, що норми Закону № 2939-VI не ставлять наявність в особи статусу запитувача інформації в залежність від подання інформаційного запиту. Вважає, що за нормами цього Закону запитувачем є будь-яка фізична особа.
Суд не звернув уваги на те, що позивач і не стверджував про наявність у Президента України прямого обов`язку оприлюднювати інформацію, зазначену у прохальній частині позову. Натомість положення Закону № 2939-VI вимагають дотримання вимог щодо достовірності, точності та повноти будь-якої оприлюдненої інформації, зокрема, коли йдеться про добровільне поширення інформації за ініціативою самого розпорядника. Неповідомлення Президентом України повної інформації щодо ймовірних незаконних дій позивача, а зазначення лише інформації про наявність у нього такої інформації, з погляду позивача, є створенням у суспільства враження хибної поінформованості.
Вважає неточним висновок суду про те, що названа в прохальній частині позову інформація не є публічною, позаяк за нормами згадуваного Закону публічною є взагалі будь-яка інформація, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, незалежно від того, чи була вона отримана або створена в процесі виконання відповідних обов`язків. Президент України у своєму інтерв`ю підтвердив, що в його володінні була інформація, зазначена у прохальній частині позову, а отже, за законодавчим визначенням вона має ознаки публічної інформації.
4. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України просив залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 травня 2023 року - без змін.
Наголошує, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, слушно зважив на норми матеріального права у взаємозв`язку з вимогами процесуального закону та дійшов вивіреного висновку про те, що Президент України не допустив бездіяльності в окреслених відносинах.
5. Велика Палата постановою від 19 жовтня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 травня 2023 року змінила в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови. У решті рішення цього суду залишила без змін.
Велика Палата погодилася з рішенням суду першої інстанціїу частині відмови у позові, але з дещо інших мотивів.
Велика Палата насамперед виходила з того, що:
- у справі немає жодних даних ні про те, що інформація, про яку сказав відповідач у тому інтерв`ю, є задокументованою (а саме задокументований характер є ознакою публічної інформації), ні про те, що відповідач отримав її від органів влади України під час здійснення повноважень Президента України (а не до того, як був обраний на цей пост) або має її у володінні саме як Президент України. Тобто немає доказів того, що відповідач є розпорядником відповідної інформації як суб`єкт владних повноважень;
- позивач не зробив спробу отримати від відповідача ту інформацію, яка його цікавить як публічна та нібито його стосується. А тому немає підстав вважати, що між позивачем і відповідачем виник публічно-правовий зв`язок.
Велика Палата вважала, що суд першої інстанції неправильно визначив, що інтерв`ю публічного діяча та висвітлена в ньому інформація не є виконанням публічно-владних управлінських функцій. Велика Палата уточнила, що позивач про це не стверджував. Натомість проблемним питанням, яке він (позивач) підняв, є те, чи означають слова в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_1 року "було багато різної інформації від Служби безпеки, розвідки" наявність у відповідача публічної інформації, отриманої від відповідних органів влади України або такої, що перебуває у володінні відповідача як суб`єкта владних повноважень. Інакше кажучи, чи означають ті слова відповідача, що він є розпорядником отриманої від цих органів публічної інформації у сенсі Закону № 2939-VI.
В аспекті окреслених підходів Велика Палата звернула увагу на те, що однією з обов`язкових ознак публічної інформації за змістом частини першої статті 1 Закону № 2939-VI є те, що вона має бути задокументованою, а також або створеною, або отриманою суб`єктом владних повноважень у процесі виконання саме його обов`язків, або знаходитися у володінні цього суб`єкта з інших підстав. Розпорядник публічної інформації має обов`язок надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована / відображена на матеріальних носіях (див. mutatismutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 10 лютого 2021 року у справі № 9901/22/20 (пункт 53)).
Більшість суддів Великої Палати визнали, що у матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що згадана у прохальній частині адміністративного позову інформація є задокументованою. Відповідач не підтвердив її задокументований характер, а зі змісту його інтерв`ю неможливо встановити ні те, що вона була задокументованою, ні те, що респондент отримав її після обрання на пост Президента України. Тому на підставі оцінки наданих сторонами доказів неможливо виснувати, що слова відповідача "було багато різної інформації від Служби безпеки, розвідки" в інтерв`ю стосуються публічної інформації, тобто такої, яка є задокументованою й отримана відповідачем у зв`язку з виконанням його обов`язків чи знаходиться у його володінні як суб`єкта владних повноважень.
Велика Палата утвердилася в думці, що зміст позовних вимог не стосується визначеної статтею 15 Закону № 2939-VI інформації, яку відповідач зобов`язаний оприлюднювати. Оскільки позивач вважає, що інформація, про наявність якої відповідач згадав в інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_1 року, є інформацією про позивача, то згідно з пунктом 1 частини третьої статті 10 Закону № 2939-VI таку інформацію у разі її наявності відповідач мав би надати безперешкодно і безкоштовно лише на вимогу позивача.
Але такою вимогою за змістом пункту 2 частини першої статті 5 та частини першої статті 19 Закону № 2939-VIє запит на інформацію, а не позовна вимога. Позивач не надсилав відповідачеві відповідний запит щодо отримання інформації, яка, як він вважає, його стосується. Отже, немає підстав вважати, що у позивача із відповідачем виник публічно-правовий зв`язок щодо надання інформації, яка, на думку позивача, є публічною. Такий зв`язок (відповідно також і публічно-правові відносини) не виникає лише з факту надання відповідачем інтерв`ю, в якому є згадка про те, що "було багато різної інформації від Служби безпеки, розвідки".
З огляду на викладене Велика Палата узагальнила, що звернення позивача до адміністративного суду із заявленими вимогами мало не належне фактичне та юридичне підґрунтя. Тому відмова у задоволенні позову є правильним вирішенням цієї адміністративної справи.
6. З постановою Великої Палати від 17 травня 2023 року не погоджуємося в частині підстав та мотивів задоволення апеляційної скарги, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
У цій справі Велика Палата, як можна зрозуміти з мотивувальної частини постанови, дотримувалася версії, що відповідач імовірно володіє тією інформацією, до якої ОСОБА_1 проявляв інтерес, і доступ до якої через її оприлюднення в достовірному, точному та повному вигляді, до речі, було вимогою його позовної заяви.
Посилюють сприйняття підходу Великої Палати до ймовірного володіння відповідачем інформацією, яку позивач розцінював як публічну і таку, якою Президент України володів, мав оприлюднити в точному, достовірному та повному вигляді, і таким чином забезпечити доступ до неї, також мотиви Великої Палати в частині відмови в задоволенні позову, сформульовані наприкінці мотивувальної частини постанови.
У зв`язку із цим, повторюючись, зазначимо, що Велика Палата виходила з того, що спір у цій справі виник в царині інформаційних правових відносин, в яких одна сторона (позивач) вважала, що описана в позовній заяві бездіяльність Президента України як розпорядника публічної інформації полягала в неоприлюдненні публічної інформації про позивача в правдивому, з погляду останнього, світлі. А втім схилилася до думки, що через брак (належного фактичного та юридичного підґрунтя) позовних вимог позивач не обґрунтував (чи радше не довів, не переконав) протиправність дій відповідача з інформацією, яку він висловив у своєму інтерв`ю від ІНФОРМАЦІЯ_1 року (і таким чином оприлюднив в мережі "Інтернет").
На наш погляд, такі формулювання мають давати підстави розуміти їх так, що відповідач володів інформацією, до якої мав інтерес позивач, і мав би її оприлюднити, якщо б тільки на заваді не стало те, що позивач не запитував публічної інформації, як-от не запитував інформації, яка на рівні "інформаційного" закону визнається інформацією, що підпадає під визначені статтею 15 Закону № 2939-VI критерії інформації, яку відповідач зобов`язаний оприлюднювати. Далі, що позивач не запитував задокументованої публічної інформації, не використав той спосіб доступу до окресленої ним публічної інформації, який диктувався змістом, видом та характером інформації, до якої він проявляв інтерес.
Інакше кажучи, Велика Палата, якщо судити власне за результатами апеляційного перегляду, по суті погодилася частково з доводами позовної заяви ОСОБА_1 і, попри видиму схожість мотивів, використаних для часткового задоволення доводів апеляційної скарги апелянта, з мотивами суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову останнього, втрутилася в мотивацію рішення суду першої інстанції.
7. На жаль, такий підхід Великої Палати до перегляду судового рішення суду першої інстанції і сформованої у постанові правової позиції ми не можемо схвалити, і ось чому.
8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Статтею 102 Основного Закону України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Положеннями статті 34 Конституції України визначено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Закон № 2939-VI установлює порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
За пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Президент України відповідно до пункту 3 частини першої статті 13 Закону № 2939?VI є розпорядником інформації, пов`язаної з виконанням цих повноважень.