ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 160/11245/22
провадження № К/990/18231/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Єресько Л. О.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України у Дніпропетровській області, заступника начальника відділення інспекторів прикордонної служби "ІНФОРМАЦІЯ_1" (тип А) з персоналу відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1" старшого лейтенанта ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, за участю третьої особи - Управління стратегічних розслідувань в Дніпропетровській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, про скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Старцева Юрія Костянтиновича на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 січня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Врони О. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Кругового О. О., суддів: Шлай А. В., Прокопчук Т. С.
І. Суть спору
1. У липні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДМС України у Дніпропетровській області), заступника начальника відділення інспекторів прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1" (тип А) з персоналу відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1" старшого лейтенанта ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2 (далі - ІНФОРМАЦІЯ_5), за участю третьої особи - Управління стратегічних розслідувань в Дніпропетровській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, (далі - Управління стратегічних розслідувань), в якому просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення ГУ ДМС України у Дніпропетровській області від 05 травня 2022 року про заборону в`їзду на територію України строком на три роки стосовно громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ), ІНФОРМАЦІЯ_3 ;
1.2. визнати протиправним доручення № 1201.3.2-3640/12.3-22 від 05 травня 2022 року щодо заборони в`їзду в Україну стосовно громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ) та зобов`язати ГУ ДМС України у Дніпропетровській області надіслати до Головного центру обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України повідомлення про його відкликання;
1.3. визнати нечинним та скасувати рішення заступника начальника відділення інспекторів прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1" (тип А) з персоналу відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1", старшого лейтенанта ОСОБА_3 від 25 травня 2022 року про відмову в перетинанні державного кордону України іноземцю або особі без громадянства, прийняте відносно громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ), ІНФОРМАЦІЯ_3, документ НОМЕР_2;
1.4. зобов`язати 31 Прикордонний загін повідомити Головний центр обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України про скасування заборони в`їзду громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ) та внести до паспортного документа громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ) № НОМЕР_3 запис про скасування запису № 236/072 від 25 травня 2022 року "заборонено в`їзд в України терміном на 3 (три) роки до 05 травня 2025 р".
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, 25 травня 2022 року у міжнародному пункті пропуску для автомобільного сполучення "ІНФОРМАЦІЯ_1", що підпорядкований ІНФОРМАЦІЯ_6, заступник начальника відділення інспекторів прикордонної служби "ІНФОРМАЦІЯ_1" (тип А) з персоналу відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1", старшого лейтенанта ОСОБА_4 прийняла рішення про відмову в перетинанні державного кордону України іноземцю або особі без громадянства, прийняте відносно громадянина Грузії ОСОБА_1 .
На переконання позивача, відсутні будь-які законні та обґрунтовані підстави для прийняття вказаного рішення, адже позивач має в Україні зареєстроване місце проживання, а також чинну посвідку на постійне проживання в Україні, до кримінальної відповідальності не притягувався, відносно нього відсутні кримінальні та інші провадження, що могли б свідчити про можливу загрозу.
Вважаючи рішення про відмову в перетинанні державного кордону України незаконним та таким, що порушує права та свободи позивача, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 25 травня 2022 року у міжнародному пункті пропуску для автомобільного сполучення "ІНФОРМАЦІЯ_1", що підпорядкований 31 Прикордонному загону, заступником начальника відділення інспекторів прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1 " (тип А) з персоналу відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", старшим лейтенантом ОСОБА_5 прийнято рішення про відмову у перетинанні державного кордону на в`їзд в Україну громадянину Грузії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_4 .
4. Листом ІНФОРМАЦІЯ_7 № 23/5699-22-вих від 10 червня 2022 року на адвокатський запит представника ОСОБА_1 повідомив, що підставою для прийняття вказаного рішення є наявність рішення уповноваженого державного органу України про заборону в`їзду в Україну.
5. Головний центр обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України листом від 21 червня 2022 року на адвокатський запит представника позивача повідомив, що підставою прийняття рішення Держприкордонслужби слугувало доручення ГУ ДМС України у Дніпропетровській області від 05 травня 2022 року № 1201.3.2-3640/12.3-22 щодо заборони в`їзду в Україну, стосовно громадянина Грузії ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_4, строком до 05 травня 2025 року.
6. Листом Державної міграційної служби України від 04 липня 2022 року № 8.3-7069/1-22 за результатом розгляду адвокатського запиту представника позивача повідомлено, що ГУ ДМС України у Дніпропетровській області на підставі подання Управління стратегічних розслідувань відповідно до частини першої статті 13 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", 05 травня 2022 року прийнято рішення про заборону в`їзду на територію України строком на три роки стосовно громадянина Грузії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_4
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року, в позові відмовлено.
8. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення про заборону в`їзду на територію України, ухвалено на підставі подання Управління стратегічних розслідувань у рамках здійснення завдань, покладених на нього законодавством України, має превентивний (попереджувальний) характер та прийняте з урахуванням введення в Україні воєнного стану. При цьому звернення Управління стратегічних розслідувань № 1408/55/103/01-2022 від 28 квітня 2022 року, на підставі якого прийнято спірні рішення і доручення, не було оскаржено позивачем, та не заявлено позовних вимог щодо протиправності дій Управління стратегічних розслідувань позивачем і цій даній справі. Таким чином дії стосовно заборони в`їзду позивачу до України здійснено з дотриманням чинного законодавства України. Такі превентивні тимчасові заборони спрямовані в інтересах забезпечення національної безпеки України або охорони громадського порядку, або боротьби з організованою злочинністю та на запобігання вчиненню правопорушень чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод громадян України і інших осіб, що проживають в Україні.
9. Зазначена позиція була підтримана і Третім апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
10. Представник позивача - адвокат Старцев Ю. К. подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
11. Так, автор скарги посилається на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків щодо застосування підпунктів 2, 5, пункту 6 Положення про Державну міграційну службу України, частин першої, другої статті 2 КАС України, статті 13 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", викладених у постановах Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі № 815/1063/18, від 09 вересня 2020 року у справі № 368/1152/17, від 19 лютого 2020 року у справі № 820/2230/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 240/6247/18, від 14 квітня 2020 року у справі № 480/296/19.
З-поміж іншого, у доводах касаційної скарги автор вказує, що у зверненні Управління стратегічних розслідувань в Дніпропетровській області мова йде про громадянина Грузії ОСОБА_1 (S K H U L U K H I I A BESIK), тобто взагалі про іншу особу, а не позивача, ПІБ якого - ОСОБА_1 або S K H U L U K H I A BESIK. Таким чином, що в україномовній версії ПІБ вказано інше по батькові, а у версії латиницею взагалі фігурувало інше прізвище, із подвійною літерою "і".
12. Верховний Суд ухвалою від 12 червня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Старцева Юрія Костянтиновича на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 січня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Представники ІНФОРМАЦІЯ_7 та ГУ ДМС України у Дніпропетровській області подали відзиви на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до статті 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними.
Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.
При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
17. В силу частини першої статті 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
18. Згідно з частиною першою статті 64 Основного Закону конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Водночас частиною другою цієї ж статті Конституції України визначено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
19. Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, та встановлення порядку їх в`їзду в Україну та виїзду з України визначаються Законом України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 22 вересня 2011 року № 3773-VI в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 3773-VI).
20. Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 3773-VI іноземці та особи без громадянства в`їжджають в Україну за наявності визначеного цим Законом чи міжнародним договором України паспортного документа та одержаної у встановленому порядку візи, якщо інше не передбачено законодавством чи міжнародними договорами України. Це правило не поширюється на іноземців та осіб без громадянства, які перетинають державний кордон України з метою визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового або тимчасового захисту чи отримання притулку.
21. Перелік підстав для заборони в`їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну передбачений в частині першій статті 13 Закону № 3773-VI, в якій вказано, що в`їзд в Україну іноземцю або особі без громадянства не дозволяється:
в інтересах забезпечення національної безпеки України або охорони громадського порядку, або боротьби з організованою злочинністю;
якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні;
якщо при клопотанні про в`їзд в Україну така особа подала про себе завідомо неправдиві відомості або підроблені документи;
якщо паспортний документ такої особи, віза підроблені, зіпсовані чи не відповідають установленому зразку або належать іншій особі;
якщо така особа порушила у пункті пропуску через державний кордон України правила перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконала законних вимог посадових та службових осіб органів охорони державного кордону, митних та інших органів, що здійснюють контроль на державному кордоні;
якщо під час попереднього перебування на території України іноземець або особа без громадянства не виконали рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або мають інші не виконані майнові зобов`язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи пов`язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони подальшого в`їзду в Україну;
якщо така особа з порушенням встановленого законодавством України порядку здійснила в`їзд на тимчасово окуповану територію України або до району проведення антитерористичної операції чи виїзд з них або вчинила спробу потрапити на ці території поза контрольними пунктами в`їзду-виїзду.
22. В силу частини третьої статті 13 Закону № 3773-VI рішення про заборону в`їзду в Україну строком на три роки приймається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, Службою безпеки України або органом охорони державного кордону, або уповноваженим підрозділом Національної поліції України. У разі невиконання рішення про заборону в`їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства забороняється подальший в`їзд в Україну на десять років, що додається до частини строку заборони в`їзду в Україну, який не сплив до моменту прийняття повторного рішення про заборону в`їзду в Україну.
23. Відповідно до пункту 3 Інструкції про порядок прийняття Державною міграційною службою України та її територіальними органами рішень про заборону в`їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 грудня 2013 року № 1235 (далі - Інструкція № 1235), рішення про заборону в`їзду в Україну особам приймається ДМС та її територіальними органами за наявності підстав, зазначених в абзацах другому, третьому та сьомому частини першої статті 13 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".
24. Пунктом 4 Інструкції № 1235 передбачено, що рішення про заборону в`їзду в Україну особам приймається ДМС та її територіальними органами за ініціативою, зокрема, підрозділів кримінальної поліції - у разі встановлення підстав для заборони в`їзду в Україну особам під час здійснення оперативно-розшукової діяльності.
25. Згідно із пунктом 5 Інструкції № 1235 після отримання даних, які обґрунтовують необхідність заборони в`їзду в Україну особі, органи та підрозділи, визначені у пункті 4 цієї Інструкції, надсилають до ДМС або її територіальних органів обґрунтоване звернення (довідку, рапорт), в якому зазначають такі відомості про особу: а) громадянство (підданство); б) прізвище, ім`я (імена) та по батькові (за наявності) особи в називному відмінку (для громадян Російської Федерації та Республіки Білорусь - російською мовою з дублюванням латиницею, для інших іноземців та осіб без громадянства - латиницею); в) дата народження (день, місяць, рік); г) стать; ґ) місце проживання; д) серія та номер паспортного документа, коли і ким виданий; е) відомості, які згідно з абзацами другим, третім та сьомим частини першої статті 13 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" дають підстави для прийняття рішення про заборону особі в`їзду в Україну; є) запропонований строк заборони в`їзду та відомості, які обґрунтовують його тривалість (обставини і характер вчинення іноземцем або особою без громадянства суспільно небезпечного діяння; результати перевірки особи за обліками МВС України, обліками правоохоронних органів іноземних держав та міжнародних правоохоронних організацій; наявність в особи не виконаних майнових зобов`язань перед юридичними або фізичними особами в Україні).
26. Пунктом 6 Інструкції № 1235 рішення про заборону в`їзду в Україну особі приймається на підставі обґрунтованого звернення (довідки, рапорту), зазначеного у пункті 5 цієї Інструкції, шляхом винесення рішення про заборону в`їзду в Україну, за формою, наведеною у додатку до цієї Інструкції.
27. Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" № 64/2022 від 24 лютого 2022 року, затвердженим Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" № 2102-IX від 24 лютого 2022 року, у зв`язку з військовою агресією рф проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який не одноразово був продовжений.
28. Воєнний стан згідно зі статтею 1 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
29. Відповідно до пунктів 3, 9 частини першої статті 1 Закону України "Про національну безпеку України" національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз; громадська безпека і порядок - захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що наявність інформації про дії іноземця або особи без громадянства, які загрожують національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні, є правовою підставою для прийняття рішення про заборону іноземцю в`їзду в Україну на визначений відповідним органом термін.
31. Непред`явлення іноземцю обвинувачення у вчиненні правопорушень не створюють обставини, що перешкоджають у прийнятті рішення про заборону у в`їзді в Україну.
32. Необхідність заборони в`їзду в інтересах забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку визначається компетентними державними органами та має превентивний характер, який не потребує обов`язкової наявності порушень законодавства особами, яким заборонено в`їзд.
33. Отже, оперативна інформація органу кримінальної поліції про наміри іноземця щодо порушення громадського порядку та дестабілізації всередині держави, тим самим призвести до порушень конституційних прав громадян України та інших осіб, які тимчасово або постійно проживають в Україні, є достатньою підставою для прийняття територіальним органом міграційної служби рішення про заборону іноземцю на в`їзд в Україну.
34. Системний аналіз викладених законодавчих положень надає підстави стверджувати, що Державна міграційна служба України та її територіальні органи приймають рішення про заборону в`їзду в Україну особі у зазначених в частині першій статті 13 Закону № 3773-VI випадках з власної ініціативи та (або) на підставі мотивованого звернення (довідки, рапорту), органу та підрозділу, визначеного у пункті 4 Інструкції № 1235.
35. У справі, що розглядається, рішення про заборону в`їзду позивача в Україну та доручення про відповідну заборону в`їзду в Україну строком на три роки прийнято ГУ ДМС України у Дніпропетровській області на підставі інформації зазначеної Управлінням стратегічних розслідувань в Дніпропетровській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України у зверненні від 28 квітня 2022 року № 1408/55/103/01-2022, відповідно до якої прибування ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_4 в Україну має місце з метою вчинення протиправної діяльності, направленої на дестабілізацію громадського порядку в Україні, шляхом підбурення до масових безпорядків, організацію масових протестів та заколотів, які можуть призвести до підриву державності, та направлені на повалення державного ладу України.
36. Зі змісту оскаржуваного рішення про заборону в`їзду в Україну висновується, що останнє прийняте на підставі частини першої статті 13 Закон № 3773-VI, тобто в інтересах забезпечення національної безпеки України або охорони громадського порядку, або боротьби з організованою злочинністю; якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні.
37. Аналіз наведених вище правових норм свідчить, що рішення про заборону в`їзду в Україну приймається на підставі обґрунтованого звернення уповноваженого органу.
38. Так, у цій справі з відповідним зверненням звернулось Управлінням стратегічних розслідувань в Дніпропетровській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України.
39. За змістом статті 12 Закону України "Про національну безпеку України" до складу сектору безпеки і оборони (діяльність якого спрямована на захист національних інтересів України), зокрема, належать Міністерство внутрішніх справ України, Національна поліція України, Державна міграційна служба України.
40. Частиною четвертою статті 18 Закону України "Про національну безпеку України" передбачено, що Національна поліція України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує громадську безпеку і порядок, охорону прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидію злочинності та надає визначені законом послуги з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин чи внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.