ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №580/303/23
адміністративне провадження № К/990/24211/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 580/303/23
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області (далі - ГУ ПФУ) про визнання протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14.03.2023, ухвалене у складі головуючого судді Кульчицького С.О.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 14.01.2023 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправними дії ГУ ПФУ щодо припинення йому з 01.07.2022 нарахування та виплати щомісячної доплати до пенсії в розмірі 2000, 00 грн, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 14.07.2021 №713 "Про додатковий соціальний захист окремих категорій осіб" (далі - постанова № 713);
зобов`язати ГУ ПФУ відновити йому з 01.07.2022 нарахування та виплату щомісячної доплати до пенсії в розмірі 2000, 00 грн, передбаченої постановою №713, з врахуванням рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18.01.2022 у справі №580/5303/21, яке набрало законної сили, а також з врахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 16.02.2022 № 118 "Про індексацію пенсій та заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2022 році", з врахуванням раніше виплачених сум.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що йому проведений перерахунок пенсії на виконання рішення суду з підстав подання ним додаткових документів, а не з підстав прийняття постанови уряду про проведення перерахунку, що у розумінні постанови № 713 не виключає здійснення доплати у розмірі 2000,00 грн щомісячно.
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 14.03.2023, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023, відмовив у задоволенні позовних вимог у цій справі.
3. 04.07.2023 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14.03.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Верховний Суд ухвалою від 12.07.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що позивач з 2001 року перебуває на обліку в ГУ ПФУ та отримує пенсію по інвалідності відповідно до Закону України від 09.04.1992 №2262-ХІІ "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон № 2262-ХІІ) як особа, яка перебувала на службі в органах внутрішніх справ.
Відповідно до постанови №713 позивачу з 01.07.2021 було встановлено доплату до пенсії у сумі 2000,00 грн.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 18.01.2022 у справі №580/5303/21, яке набрало законної сили 06.06.2022, зобов`язано ГУ ПФУ у встановленому чинним законодавством порядку та спосіб перерахувати з 01.12.2019 пенсію ОСОБА_1 на підставі довідки Департаменту персоналу Міністерства внутрішніх справ України від 20.05.2021 №22/6-2048 про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії та виплатити її з урахуванням вже виплачених сум коштів.
Відповідач на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18.01.2022 у справі №580/5303/21 здійснив 01.07.2022 перерахунок пенсії позивача з 01.12.2019 на підставі довідки Департаменту персоналу Міністерства внутрішніх справ України від 20.05.2021 №22/6-2048.
Основний розмір пенсії до перерахунку складав 4024,02 грн (6136,61 грн (грошове забезпечення) х 60% + 363,00 грн (надбавка, як учаснику АТО/учаснику бойових дій) + 40, 00 грн (надбавка, як учаснику бойових дій)), після перерахунку з 01.12.2019 - 8725, 38 грн (13793,13 грн (грошове забезпечення) х 60%). Оскільки після проведеного перерахунку розмір пенсії позивача збільшився на 4701, 36 грн, відповідач не встановлював позивачу доплату до пенсії у сумі 2000,00 грн.
06.01.2023 позивач звернувся до відповідача із заявою про встановлення доплати до пенсії у сумі 2000, 00 грн.
Листом від 12.01.2023 №2300-0304-8/2734 відповідач повідомив позивачу про відсутність підстав для встановлення доплати до пенсії у сумі 2000, 00 грн.
Вважаючи вказану відмову протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із відсутності підстав для здійснення доплати до пенсії позивача відповідно до постанови № 713, оскільки перерахунок пенсії на виконання судового рішення проведений після 01.03.2018 і основний її розмір після перерахунку збільшився більше ніж на 2000,00 грн.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача обґрунтована посиланням на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки вони в оскаржуваних судових рішеннях застосували положення постанови №713 стосовно права особи, пенсія якій призначена відповідно до Закону №2262-ХІІ на встановлення щомісячної доплати, та розмір пенсії якої переглядався після 01.03.2018 у зв`язку із її перерахунком, проведеним на виконання судового рішення з метою усунення порушеного права особи на належний розмір пенсії, право на отримання якої у особи винило до 01.03.2018, без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 08.11.2022 у справі №420/2473/22, оскільки перерахунок пенсії згідно із абзацом третім пункту 1 постанови № 713, проведення якого виключає можливість встановлення щомісячної доплати в розмірі 2000, 00 грн, передбаченої абзацом першим цього ж пункту постанови № 713 полягає у його здійсненні у зв`язку із зміною складових грошового забезпечення чи інших показників основного розміру пенсії, а не з метою усунення порушення права особи на належний розмір пенсії на виконання судового рішення, яке набрало законної сили, який мав відбутись ще з 01.01.2016. Відтак, ОСОБА_1 зазначає, що він має право на доплату до його пенсії у розмірі 2000, 00 грн відповідно до постанови № 713.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
11. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
12. Відповідно до частини п`ятої статті 17 Конституції України держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.
13. Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема, на службі в органах внутрішніх справ, визначає Закон №2262-ХІІ. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
14. Правовою основою для реалізації гарантії перерахунку призначених пенсій у зв`язку зі збільшенням рівня грошового забезпечення діючих поліцейських, є положення частини третьої статті 43 та статті 63 Закону № 2262-XII.
15. Так, частиною третьою статті 63 Закону № 2262-ХІІ визначено, що перерахунок пенсій особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України (міліції та податкової міліції), які мають право на пенсійне забезпечення або одержують пенсію на умовах цього Закону, здійснюється з урахуванням видів грошового забезпечення, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством для поліцейських.
16. Усі призначені за Законом № 2262-ХІІ пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій (частина четверта статті 63 Закону № 2262-ХІІ).
17. Кабінет Міністрів України 11.11.2015 прийняв постанову від 11.11.2015 № 988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції" (далі - постанова № 988), яка набрала чинності 02.12.2015, та якою затверджено схеми окладів за спеціальним званням поліцейських, схеми посадових окладів курсантів вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання та схеми посадових окладів поліцейських у розмірах згідно з додатками 3-10.
18. При цьому пунктом 7 постанови № 988 доручено Міністерству внутрішніх справ України за погодженням з Міністерством соціальної політики та Міністерством фінансів затвердити у двотижневий строк порядок та умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання.
21. Такий порядок було затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.04.2016 № 260 "Про затвердження Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та здобувачам вищої освіти закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських" відповідно до статті 94 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII), постанови №988, з метою впорядкування структури та умов грошового забезпечення поліцейських та курсантів вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ України із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, та який набрав чинності 27.05.2016.
22. Тобто, у встановлений постановою №988 двотижневий строк уповноваженими особами Міністерства внутрішніх справ України не було затверджено порядку і умов грошового забезпечення поліцейських.
23. Таким чином, у січня 2016 року поліцейські фактично не отримували доплат, додаткових видів грошового забезпечення через неприйняття уповноваженими особами Міністерства внутрішніх справ України відповідного нормативно-правового акта.
24. В подальшому, відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-ХІІ Кабінет Міністрів України ухвалив постанову від 21.02.2018 № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - постанова № 103), яка набрала чинності 24.02.2018, абзацом першим пункту 3 якої встановив, перерахувати з 01.01.2016 пенсії, призначені згідно із Законом № 2262-ХІІ, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) за прирівняною посадою з розміру грошового забезпечення поліцейського, враховуючи відповідні оклади за посадою, спеціальним званням, відсоткову надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за січень 2016 року відповідно до постанови № 988. Розмір премії визначається у середніх розмірах, що фактично виплачені за відповідною посадою (посадами) поліцейського за січень 2016 року.
25. Зміст наведеної норми пункту 3 постанови № 103 свідчить про те, що нормотворець пов`язав перерахунок пенсій відповідній категорії осіб, які отримують пенсію за Законом № 2262-ХІІ з 01.01.2016 із складовими грошового забезпечення поліцейського, у тому числі щомісячними додатковими видами грошового забезпечення (надбавками, доплатами, підвищеннями), які фактично виплачувались поліцейським у січні 2016 року, оскільки пов`язав їх із сплатою єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування саме за січень 2016 року.
26. Проте, такі обставини не можуть ставитись у залежність з правом на належаний розмір пенсійного забезпечення з урахуванням всіх складових грошового забезпечення, визначених у статті 43 Закону № 2262-ХІІ.
27. При цьому пунктом 2 вказаного вище наказу Міністерства внутрішніх справ України від 06.04.2016 № 260 "Про затвердження Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та здобувачам вищої освіти закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських" визначено, що він застосовується з дня набрання чинності Законом № 580-VIII, тобто з 07.11.2015.
28. Так, пунктом 3 розділу І Порядку № 260 передбачено, що грошове забезпечення поліцейських визначається залежно від посади, спеціального звання, стажу служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня або вченого звання. До складу грошового забезпечення входять: 1) посадовий оклад; 2) оклад за спеціальним званням; 3) щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер); 4) премії; 5) одноразові додаткові види грошового забезпечення.
29. Зокрема, розділом ІІ Порядку № 260 установлено такі додаткові види грошового забезпечення: надбавка за специфічні умови проходження служби в поліції (пункт 4); надбавка за безперервний стаж на шифрувальній роботі (пункт 5); надбавка за виконання функцій державного експерта з питань таємниць (пункт 6); надбавка за службу в умовах режимних обмежень (пункт 7); надбавка за почесне звання "заслужений" (пункт 8); доплата за науковий ступінь з відповідної спеціальності (пункт 9); доплата за учене звання (пункт 10); доплата за службу в нічний час (пункт 11).
30. У свою чергу рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019, в адміністративній справі № 826/12704/18, визнано протиправним та скасовано пункт 3 постанови № 103.