ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 160/274/23
адміністративне провадження № К/990/26471/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/274/23
за позовом керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації (далі - ГО) "Платформа громадський контроль"
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Прокопчук Т.С., суддів Шлай А.В., Кругового О.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 30.12.2022 керівник Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, яка полягає у неукладені з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - "Палац профілактики" за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня, 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), на умовах і в порядку, визначених Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 "Про затвердження Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини" (далі - Порядок № 1768);
зобов`язати Дніпровську міську раду протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - "Палац профілактики" за адресою м. Дніпро, вул. вул. Щербаня, 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), на умовах і в порядку, визначених Порядком №1768;
визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, яка полягає у неприведені до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення з охоронним №122 - "Палац профілактики" за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня 1, (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення консерваційних робіт;
зобов`язати Дніпровську міську раду привести до належного стану об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - "Палац профілактики" за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня, 1, (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення консерваційних робіт;
визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, яка полягає у неприведені до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення з охоронним №122 - "Палац профілактики" за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення реставраційних робіт;
зобов`язати Дніпровську міську раду привести до належного стану об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - "Палац профілактики" за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня 1 ((проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення реставраційних робіт.
2. Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду ухвалою від 06.03.2023 прийняла до розгляду наведену вище позовну заяву та відкрила провадження у справі; ухвалою цього ж суду від 27.03.2023 відмовлено в задоволенні клопотання ГО "Платформа громадський контроль" про залучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача.
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 10.04.2023 задовольнив заяву Дніпровської міської ради та клопотання керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області про закриття провадження у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом; закрив провадження у цій справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Ухвалою від 24.04.2023 Дніпропетровський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні заяви керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області про виправлення описки в ухвалі від 10.04.2023 про закриття провадження у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом.
5. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО "Платформа Громадський Контроль" на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 в адміністративній справі №160/274/23.
6. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 28.06.2023 залишив без змін ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2023.
7. Не погодившись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023, ГО "Платформа громадський контроль" 26.07.2023 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального прав та порушення ним норм процесуального права, просить її скасувати, а справу № 160/274/23 направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду апеляційної скарги ГО "Платформа громадський контроль" на ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та від 10.04.2023.
8. Верховний Суд ухвалою від 09.08.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
9. 21.08.2023 від Західної окружної прокуратури міста Дніпра та Дніпровської міської ради надійшли відзиви на касаційну скаргу ГО "Платформа Громадський Контроль", у яких вони просять залишити останню без задоволення, а оскаржувану нею постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. У провадженні Дніпропетровського окружного адміністративного суду перебувала справа № 160/274/23 за позовом керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 відмовлено у задоволенні клопотання ГО "Платформа громадський контроль" про залучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом через відсутність обґрунтованих мотивів, як судове рішення буде стосуватись прав, свобод, інтересів або обов`язків безпосередньо ГО "Платформа громадський контроль".
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 провадження в адміністративній справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом закрито за заявою Дніпровської міської ради та клопотанням керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області з огляду на виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень і відсутність підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною після такого виправлення; повернуто Західній окружній прокуратурі міста Дніпра Дніпропетровської області п`ятдесят відсотків судового збору у розмірі 7747, 50 грн.
13.04.2023 керівник Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області звернувся до суду першої інстанції із заявою про виправлення описки в ухвалі суду від 10.04.2023 в частині визначення платника судового збору - Дніпропетровську обласну прокуратуру замість Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області, оскільки судовий збір за подачу позову згідно із платіжними дорученнями від 27.12.2022 №3483 та від 27.02.2023 №404 сплачено Дніпропетровською обласною прокуратурою.
Ухвалою від 24.04.2023 Дніпропетровський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні заяви керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області про виправлення описки в ухвалі про закриття провадження у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом.
28.04.2023 ГО "Платформа громадський контроль" звернулась до Третього апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою, у якій просила скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 про відмову у задоволенні клопотання ГО "Платформа громадський контроль" про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 про закриття провадження у справі.
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО "Платформа Громадський Контроль" на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 в адміністративній справі №160/274/23.
Третій апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28.06.2023 наведену вище апеляційну скаргу ГО "Платформа громадський контроль" залишив без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2023 - без змін.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
11. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ГО "Платформа громадський контроль" виходив із того, що ухвала суду першої інстанції від 27.03.2023 про відмову в задоволенні клопотання ГО "Платформа громадський контроль" про залучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача відповідно до приписів частини другої статті 293 КАС України не підлягає оскарженню окремо від рішення суду.
Щодо оскаржуваної в апеляційному порядку ГО "Платформа громадський контроль" ухвали суду першої інстанції про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ГО "Платформа громадський контроль" виходив із того, що після відкриття провадження у справі між Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Комунальним підприємством "Міські активи" Дніпровської міської ради укладено охоронний договір на пам`ятку (її частину) культурної спадщини від 05.01.2023 №13/6-1, який унормовує спірні питання щодо режиму використання, відновлення та охорони об`єкта культурної спадщини, бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо якого є предметом спору у цій справі, після чого сторони скористалися правом звернення до суду із заявами про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, що відповідає приписам КАС України.
Разом з цим, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ГО "Платформа громадський контроль", провадження за якою було відкрито ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 в частині оскарження ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 в адміністративній справі №160/274/23, Третій апеляційний адміністративний суд у вступній, описовій та мотивувальних частинах ухвали від 28.06.2023 зазначив, що предметом оскарження є ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2023, ухвалу від цієї ж дати суд апеляційної інстанції - залишив без змін, про що зазначив в резолютивній частині цієї ухвали.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга обґрунтована посиланням на те, що судом апеляційної інстанції в порушення норм процесуального права переглянуто ухвалу суду першої інстанції від 24.04.2023, яка не оскаржувалась ГО "Платформа громадський контроль", натомість ним не було переглянуто ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та від 10.04.2023, щодо яких, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції відкривалось апеляційне провадження у цій справі за апеляційною скаргою ГО "Платформа громадський контроль".
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
14. Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
15. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
16. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентується положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
17. Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
18. У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
19. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Так, у справі, яка розглядається керівник Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради із позовом до Дніпровської міської ради, який був зумовлений бездіяльністю останньої як власника пам`ятки архітектури місцевого значення, яка полягає у неукладені з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - "Палац профілактики" за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня, 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (Калініна проспект, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1) на умовах і в порядку, визначених Порядком № 1768.
21. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
22. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
23. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
24. За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
25. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
26. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.