ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 580/34/20
провадження № К/990/22766/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Радишевської О. Р.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної прокуратури, виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області Павленка Володимира Володимировича про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними дій, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Гаврилюка В. О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Степанюка А. Г., суддів: Бужак Н. П., Кобаля М. І.
І. Суть спору
1. У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Черкаської обласної прокуратури, виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області Павленка Володимира Володимировича, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Прокуратури Черкаської області від 03 грудня 2019 року № 341к про звільнення його з посади заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 04 грудня 2019 року;
1.2. визнати протиправними дії в.о. прокурора Черкаської області Павленка В. В. щодо видачі наказу від 03 грудня 2019 року № 341к;
1.3. поновити позивача в органах прокуратури на посаді заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області або рівнозначній (рівноцінній) посаді в органах Прокуратури Черкаської області;
1.4. стягнути з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу до дня фактичного поновлення на посаді;
1.5. стягнути з в.о. прокурора Черкаської області Павленка В. В. на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 100000 гривень.
2. В мотивування позову зазначає, що з 19 липня 2002 року працював в органах прокуратури, а починаючи з 03 серпня 2015 року обіймав посаду заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області.
Однак, наказом в.о. прокурора Черкаської області Павленка В. В. від 03 грудня 2019 року № 341к позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 18 березня 2021 року.
Позивач вказує, що його звільнення відбулось без законних на те підстав та порушує його право на працю.
Стверджує, що вчасно подав заяву на переведення його до прокуратури області, а його звільнення з підстав недотримання форми заяви суперечить загальним засадам права.
На думку позивача, у слідчого чи керівника досудового розслідування органів прокуратури взагалі відсутній обов`язок подавати заяву на проходження атестації передбаченої Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), оскільки указаним Законом суб`єктами проходження атестації визначені лише прокурори.
Позивач наголошує, що перейменування органів прокуратури відповідно до положень чинного законодавства не є їх реорганізацією чи ліквідацією. Станом на час його звільнення наказ про скорочення чисельності прокурорів у Прокуратурі Черкаської області був відсутній.
Переконаний, що оскаржуваний наказ про звільнення із займаної посади видано за відсутності правових підстав та з порушенням процедури звільнення.
Вважаючи дії відповідачів незаконними, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про поновлення його на посаді.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 2002 року працював в органах прокуратури України, а, починаючи з 03 серпня 2015 року, обіймав посаду заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області.
4. 15 жовтня 2019 року позивач звернувся із заявою до Генерального прокурора Рябошапки Р. В., у якій просив перевести його на адміністративну посаду в обласній прокуратурі з дня початку її роботи в Черкаській області, рівнозначну адміністративній посаді, яку на цей час обіймає в прокуратурі Черкаської області.
5. Листом від 01 листопада 2019 року № 11/1/1-2406вих19 Генеральна прокуратура України направила список осіб, які не подали Генеральному прокурору у встановлений строк заяви встановленої форми про переведення до обласної (окружної) прокуратури та намір пройти атестацію, у якому, зокрема, зазначено позивача.
6. Наказом Прокуратури Черкаської області від 03 грудня 2019 року № 341-к ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 04 грудня 2019 року.
7. Підставою звільнення зазначено лист № 11/1/1-2406вих19, список працівників Прокуратури Черкаської області та наказ Генерального прокурора від 21 листопада 2019 року № 99ш.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 01 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, в позові відмовив.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що подана на виконання Закону № 113-ІХ заява ОСОБА_1 від 15 жовтня 2019 року відповідно до положень пунктів 9, 10 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221) не містила інформації про його намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Це свідчить про неподання такої заяви у розумінні Закону № 113-ІХ та Порядку № 221, та в силу вимог пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
9. Верховний Суд постановою від 22 вересня 2022 року скасував рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, а справу направив на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
10. Приймаючи постанову, суд касаційної інстанції вказав про необхідність з`ясування наявності правових підстав для звільнення позивача у зв`язку з неподанням заяви про переведення та про намір пройти атестацію, дослідивши ключове питання, що має значення при вирішенні цього спору, а саме - яку посаду займав позивач: прокурора чи слідчого.
11. Під час нового розгляду справи судами встановлено, що Положення про слідчий відділ прокуратури Черкаської області, в якому проходив службу позивач, затверджене наказом від 11 липня 2017 року № 79 (далі - Положення № 79). Розподіл службових обов`язків його працівників затверджений заступником прокурора Черкаської області Ю.Ковтуном 17 грудня 2018 року.
Відповідно до підпункту 1.1 пункту 1 "Загальні положення" Положення № 79 слідчий відділ прокуратури Черкаської області є самостійним структурним підрозділом, підпорядкованим заступнику прокурора Черкаської області згідно з розподілом обов`язків між керівництвом прокуратури області.
Згідно з підпунктом 1.3 пункту 1 "Загальні положення" Положення № 79 свою роботу відділ організовує у взаємодії з іншими структурними підрозділами прокуратури Черкаської області, прокурорами усіх рівнів, Національною академією прокуратури України, правоохоронними органами України й іноземних держав, органами державної влади, експертними та іншими установами.
Пунктом 3.1 Положення № 79 визначено основні завдання та функції слідчого відділу, як органу досудового розслідування відповідно до Кримінального процесуального кодексу України, а пункт 4.2 вказаного Положення визначено завдання та обов`язки заступника начальника слідчого відділу, зокрема: швидко, всебічно, повно та неупереджено здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень; застосовує всі передбачені Законом заходи для забезпечення ефективності досудового розслідування; у межах компетенції, своєчасно, повно і достовірно вносить відомості про кримінальні правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань; несе відповідальність за законність та своєчасність здійснення процесуальних дій та процесуальних рішень; своєчасно вживає заходи щодо захисту особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, поновлення порушених прав та інтересів, притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності, забезпечення повного відшкодування завданої кримінальними правопорушеннями шкоди; вживає заходи до усунення причин та умов, які сприяли вчиненню кримінального правопорушення, забезпечення відшкодування завданої ним шкоди фізичним та юридичним особам, державним і комунальним інтересам, розшуку майна, яке стало предметом злочинного посягання.
Зміст Положення № 79 свідчить, що посада заступника начальника слідчого відділу прокуратури Черкаської області не є тотожною посаді прокурора.
Крім того, у матеріалах справи наявні копії низки витягів з різних кримінальних проваджень, де позивач зазначений як слідчий, а також вказівки прокурора в низці кримінальних проваджень, які надані позивачеві, як слідчому.
11. За результатами нового розгляду справи Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 23 лютого 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, позовні вимоги задовольнив частково.
11.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Черкаської області від 03 грудня 2019 року № 341к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника слідчого відділу прокуратури Черкаської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 04 грудня 2019 року.
11.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області з 05 грудня 2019 року.
11.3. Стягнуто з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 1114697,76 грн з утриманням із вказаної суми податків, зборів та інших обов`язкових платежів.
11.4. В решті позову - відмовлено.
12. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач як заступник начальника слідчого відділу прокуратури Черкаської області та слідчий в низці кримінальних проваджень, в розумінні пункту 17 частини першої статті 3 Кримінального процесуального кодексу України, виконував обов`язки слідчого органу досудового розслідування, службове становище і процесуальний статус якого, з огляду на приписи статей 36 і 40 Кримінального процесуального кодексу України, статей 22 - 26 Закону № України "Про прокуратуру", є відмінними від правового статусу прокурора.
Таким чином суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач, обіймаючи посаду заступника начальника слідчого відділу прокуратури Черкаської області, не виконував повноваження прокурора, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України і Законом України "Про прокуратуру", а отже, не мав статусу прокурора, що виключало можливість застосування до нього станом на день звільнення (03 грудня 2019 року) положень Закону України "Про прокуратуру", в тому числі пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону щодо звільнення прокурора з посади з підстави ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
IV. Касаційне оскарження
13. Представник Черкаської обласної прокуратури подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
14. Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанцій в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 08 червня 2022 року у справі № 640/21878/19 щодо застосування положень статей 6, 19, 24, 38, 43 Конституції України, статей 15, 39, 41, 51 Закону № 1697-VII розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, пунктів 9, 10 розділу I Порядку № 221, у подібних правовідносинах.
15. Верховний Суд ухвалою від 04 липня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
16. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
20. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
21. Законом № 113-IX, який діє з 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
22. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
23. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
24. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
25. Згідно з пунктами 6, 7, 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
26. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
27. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
28. За змістом пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
29. В силу пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
30. Визначення атестації прокурорів міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221 та означає встановлену розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX і цим Порядком процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
31. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.