ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 810/941/18
адміністративне провадження № К/9901/3780/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Коваленко Н.В.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "Захист навколишнього природного середовища "Дружба" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.07.2018 (суддя - Терлецька О.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018 (судді - Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Сорочко Є.О.)
у справі за позовом Громадської організації "Захист навколишнього природного середовища "Дружба" до Ірпінської міської ради Київської області про визнання протиправним та нечинним рішення,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Громадська організація "Захист навколишнього природного середовища "Дружба" звернулась до суду з позовом в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та нечинним Прикінцеві положення нормативно-правового акта Ірпінської міської ради Київської області Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затвердженого рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2014;
- встановити відсутність права (компетенції) в Ірпінської міської ради Київської області на зарахування в рахунок пайової участі від замовників будівництва та інших осіб вартість робіт, послуг, товарів, матеріалів, окрім випадків зарахування кошторисної вартості інженерних мереж або об`єктів інженерної інфраструктури (крім мереж, призначених для передачі та розподілу електричної енергії, трубопроводів, призначених для розподілу природного газу, транспортування нафти та природного газу) поза межами земельної ділянки замовника будівництва, якщо такі інженерні мережі та/або об`єкти передаються у комунальну власність.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до свідоцтва №1455485 від 12.03.2016 позивач зареєстрований як громадська організація Ірпінським міським управлінням юстиції Головного територіального управління юстиції Міністерства юстиції України. Відповідно до копії виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань позивач був внесений до цього реєстру 15.03.2016 за номером 40341142.
Відповідно до п.1.1 Статуту позивача, затвердженого установчими зборами позивача відповідно до протоколу №1 від 31.01.2016 та зареєстрованого Ірпінським МУЮ ГТУ Міністерства юстиції України 12.03.2016, - позивач є екологічною та правозахисною організацією м. Ірпінь Київської області, що об`єднує громадян, діяльність яких спрямована, серед іншого, на реалізацію Конституційних прав громадян щодо безпечного для життя і здоров`я довкілля та забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу, здійснення громадського контролю за додержанням вимог законодавства щодо навколишнього природного середовища та захист порушених прав та інтересів територіальної громади м. Ірпінь Київської області у сфері земельних, екологічних та економічних відносин.
Зі змісту Статуту позивача також слідує, що метою діяльності цієї громадської організації є задоволення та захист законних соціальних, екологічних, економічних та інших спільних інтересів своїх членів. Іншими цілями Громадської організації також, серед іншого, є здійснення громадського контролю за додержанням вимог законодавства щодо навколишнього природного середовища та захист порушених прав та інтересів громади у сфері земельних, екологічних та економічних відносин.
Звернення до суду з цим позовом позивач обгрунтовує захистом порушеного інтересу територіальної громади міста Ірпіня та учасників ГО ЗНПС Дружба. Порушений інтерес, згідно пояснень представників позивача, полягає в тому, що оскаржуваний в частині нормативний акт може бути застосований і застосовується таким чином, що не дає можливості територіальній громаді контролювати надходження коштів до місцевого бюджету м. Ірпеня. Окрім того, оскаржуваний нормативний акт суперечить вимогам ч. 3 ст. 40 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, відповідно до якої пайовий внесок може бути внесений виключно в грошовій формі.
Покликався на те, що Р.3 Прикінцеві положення Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затвердженого рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2014 №4146-60-VІ та оприлюдненого 21.11.2014 в міській газеті Ірпінський Вісник від 21.11.2014, а саме - його Прикінцевих положень (надалі - Прикінцеві положення) встановлено не грошовий порядок залучення (зарахування) коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури міста Ірпінь, який суперечить вимогам Конституції України і законів України, призводить до ненадходження грошових коштів до місцевого бюджету і виведенню цих коштів з під контролю, який передбачений бюджетним законодавством. В свою чергу це призводить до порушення прав територіальної громади на контроль за своїми коштами та вільне розпорядження ними.
В якості доказів щодо правомірності позовних вимог, представники позивача подали до суду копії господарських документів, з яких слідує, що в період з 2014 по 2018 рік господарюючими суб`єктами було здійснено ряд робіт та поставлені матеріали, вартість яких була зарахована відповідачем в рахунок пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26.07.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач, як громадська організація, не наділений законодавством правом представляти права та інтереси територіальної громади м. Ірпеня, і може представляти інтереси виключно учасників ГО ЗНПС Дружба в межах заявленої статутної діяльності.
Крім того, суди виходили з того, що оскаржуваний в частині нормативно-правовий акт був прийнятий відповідачем в 2014 році, а позивач був створений та зареєстрований лише в 2016 році. Враховуючи викладене, суди відхили покликання позивача на порушення його законних інтересів дією оскаржуваного акта у період до з 06.11.2014 (винесенення оскаржуваного акта) по 12.03.2016 (дата реєстрації позивача).
Також суди відхилили доводи позивача щодо порушення його інтересів контролю за прозорістю грошових надходжень до місцевого бюджету у зв`язку тим, що позивачем не доведено неможливість здійснювати зазначений контроль.
Досліджуючи питання відповідності оскаржуваного в частині нормативного акта вимогам ст. 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", суди дійшли висновку, що Положення про порядок залучення коштів є єдиним нормативним актом, застосування якого визначається відповідно до ієрархії норм. Загальними нормами цього акта визначено, що застосування Положення про порядок залучення коштів підпорядковане регулюванню зокрема ст. 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Окрім того спеціальними нормами Розділу 2 Положення про порядок залучення коштів, які регулюють встановлення розміру пайової участі, визначено обмеження щодо зарахування вартості робіт та матеріалів до складу пайового внеску, що відповідає вимогам ст. 30 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Норми ж Прикінцевих положень Положення про порядок залучення коштів, які оскаржуються позивачем, прийняті на виконання загальних та спеціальних норм цього Положення і тому можуть бути застосовані лише з врахуванням вимог ст. 30 та ст. 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Розділів 1 та 2 Положення про порядок залучення коштів. Тому розширене тлумачення позивачем п.3.1 Прикінцевих положень Положення про порядок залучення коштів без врахування норм Розділів 1 та 2 суперечить змісту Положення про порядок залучення коштів як єдиного регулятивного нормативного акта.
Суди відхили вимогу позивача про встановлення відсутності права (компетенції) у відповідача на зарахування в рахунок пайової участі від замовників будівництва та інших осіб вартість робіт, послуг, товарів, матеріалів, окрім випадків зарахування кошторисної вартості інженерних мереж або об`єктів інженерної інфраструктури (крім мереж, призначених для передачі та розподілу електричної енергії, трубопроводів, призначених для розподілу природного газу, транспортування нафти та природного газу) поза межами земельної ділянки замовника будівництва, якщо такі інженерні мережі та/або об`єкти передаються у комунальну власність, оскільки, за змістом позовної заяви, така вимога пов`язана не зі спором щодо наявності чи відсутності компетенції у відповідача як дискреційного повноваження, а - пов`язана винятково з прийняттям відповідачем оскаржуваного в частині акта певного змісту. При цьому позивач не заперечив наявність у відповідача права (компетенції) приймати положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури та розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури міста в та в розвиток ст. 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Враховуючи викладене, суди дійшли висновку щодо відсутності невідповідності оскаржуваного в частині акта вимогам ст.ст 30 та 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Покликається на те, що Прикінцеві положення нормативно-правового акту Ірпінської міської ради Київської області, а саме Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затверджене рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2016 №4146-60-VІ, прийнято всупереч вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
На переконання скаржника, оскаржувані Прикінцеві положення встановлюють, змінюють та припиняють принцип повноти ст. 7 Бюджетного кодексу України та не відповідають ч. 5 ст. 30 та нормам ст. 40 зазначеного Закону, та прийняті всупереч вимогам ст. 19 Конституції України.
Крім того наголошував на доцільності передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, як такої, що містить виключну правову проблему.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу Ірпінська міська рада просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Серед іншого покликалась на відсутності, передбачених ч. 5 ст. 346 КАС України, підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Предметом оскарження в межах розгляду цієї справи є Прикінцеві положення нормативно-правового акта Ірпінської міської ради Київської області Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затвердженого рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2014.
Таким чином, предметом позовних вимог є положення нормативно-правового акту.
Право звернення до суду позивач, крім іншого, обгрунтовував необхідністю захисту порушеного інтересу територіальної громади міста Ірпеня та учасників ГО ЗНПС Дружба, зокрема щодо неможливості здійснення належного контролю територіальної громади за надходженням коштів до місцевого бюджету м. Ірпеня.
Наголошував на тому, що встановлення негрошового порядку залучення (зарахування) коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури міста Ірпінь, суперечить вимогам Конституції України і законів України, призводить до ненадходження грошових коштів до місцевого бюджету і виведенню цих коштів з під контролю, який передбачений бюджетним законодавством. В свою чергу це призводить до порушення прав територіальної громади на контроль за своїми коштами та вільне розпорядження ними.
Розглядаючи справу, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач, як громадська організація, не наділений законодавством правом представляти права та інтереси територіальної громади м. Ірпеня, а може представляти інтереси виключно своїх учасників в межах заявленої статутної діяльності.
Крім того, суди дійшли висновку, що спірні положення нормативно-правового акту прийнято до створення Громадської організації, а тому його дія не може порушувати її законних інтересів.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, виходить з наступного.