ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №440/17062/21
адміністративне провадження № К/990/15652/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Бурат-Агро" до Слобожанського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки Полтавської області Державної служби України з безпеки на транспорті про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Бурат-Агро" на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (головуючий суддя - Канигіна Т.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року (головуючий суддя - Присяжнюк О.В., судді - Любчич Л.В., Спаскін О.А.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У листопаді 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Бурат-Агро" (далі - ТОВ "Бурат-Агро") звернулося до суду з адміністративним позовом до Слобожанського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки Полтавської області Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Слобожанське МРУ Укртрансбезпеки Полтавської області), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Слобожанського МРУ Укратрансбезпеки від 22 листопада 2021 року №189930 про застосування до нього адміністративно-господарського штрафу у сумі 17000,00 грн.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що 12 листопада 2021 року ТОВ "Бурат-Агро" отримало повідомлення про розгляд справи щодо порушення ним законодавства про автомобільний транспорт. Однак, позивач не був обізнаний щодо правопорушення, за яке його притягнуто до відповідальності, тому 22 листопада 2021 року його представник направив органу Укртрансбезпеки запит щодо надіслання йому документів та, одночасно, просив відкласти розгляд справи. Проте запитуваний акт перевірки надісланий йому не був, а розгляд справи не відкладено. 26 листопада 2021 року ТОВ "Бурат-Агро" отримало постанову Слобожанського МРУ Укратрансбезпеки від 22 листопада 2021 року №189930 про застосування до нього адміністративно-господарського штрафу у сумі 17000,00 грн, з якої дізналося, що товариство притягнуто до відповідальності через відсутність у його водія, який перевозив вантаж, документів, перелік яких визначений статтею 48 Закону України від 05 квітня 2001 року №2344-III "Про автомобільний транспорт" (далі - Закон №2344-III), з чим позивач не погодився.
1.2. Також зазначив, що 23 листопада 2021 року на адресу ТОВ "Бурат-Агро" було надіслано акт проведення перевірки додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом від 19 жовтня 2021 року №250614, з якого позивач дізнався, що на момент проведення перевірки у його водія були відсутні документи, передбачені статтею 48 Закону України "Про автомобільний транспорт", а саме: не оформлена товарно-транспортна накладна, відсутня роздруківка відомостей тахографа з повіреного цифрового тахографа. ТОВ "Бурат-Агро" заперечило висновки акта №250614, так як на час перевірки водій мав товарно-транспортну накладку і, крім того, здійснював внутрішні перевезення вантажу, що звільняє його від обов`язку мати у наявності роздруківки тахографа.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
2. Згідно з щотижневим графіком проведення рейдових перевірок у період 18 по 24 жовтня 2021 року, 19 жовтня 2021 року працівниками Слобожанського МРУ Укртрансбезпеки Полтавської області проведено рейдову перевірку на підставі направлення від 18 жовтня 2021 року №015044.
3. Під час проведення цієї перевірки о 13:40 год було зупинено транспортний засіб марки MAN, (державний реєстраційний номер НОМЕР_1 ), який належить ТОВ "Бурат-Агро", під керуванням водія ОСОБА_1, який, згідно з його поясненнями, перевозив зерно у територіальних межах складів ТОВ "Бурат-Агро".
4. Відповідачем було складено акт від 19 жовтня 2021 року №250614 щодо проведення перевірки додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, в якому зафіксовано порушення перевізником вимог статті 48 Закону № 2344-III, а саме: відсутня роздруківка відомостей роботи тахографа з повіреного цифрового тахографа, а товарно-транспортна накладна не була оформлена.
5. Указаний акт №250614 підписано водієм. Однак, у графі "Пояснення водія про причини порушень" він зазначив свою незгоду з порушеннями через наявність документів.
6. У листопаді 2021 року позивачем отримано повідомлення Слобожанського МРУЦ Укртрансбезпеки Полтавської області від 11 листопада 2021 року про розгляд справи про порушення законодавства про автомобільний транспорт на 22 листопада 2021 року, за результатами розгляду якої, відповідач прийняв постанову №189930 про застосування до ТОВ "Бурат-Агро", адміністративно-господарського штрафу в сумі 17000,00 грн, передбаченого абзацом 3 частини першої статті 60 Закону №2344-ІІІ, у зв`язку з відсутністю документів, перелік яких визначений статтею 48 Закону №2344-ІІІ.
7. Предметом спору у цій справі є постанова про застосування адміністративно-господарського штрафу.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року, в позові відмовлено.
9. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що контроль за роботою водіїв транспортних засобів має забезпечувати належне виконання покладених на них обов`язків і включає організацію перевірок режимів їх праці та відпочинку, а тому наявність тахографа є обов`язковою. Водночас, під час здійснення перевезення вантажів водій повинен мати товарно-транспортну накладну, із зазначенням у ній усіх обов`язкових реквізитів, передбачених частиною третьою статті 48 Закону №2344-ІІІ. У разі відсутності належним чином оформленої товарно-транспортної накладної автомобільний перевізник несе відповідальність, передбачену абзацом 3 частини першої статті 60 Закону №2344-ІІІ. За таких обставин, суди дійшли висновку, що оскаржувана постанова про застосування адміністративно-господарського штрафу є обґрунтованою та прийнятою із дотриманням вимог чинного законодавства.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
10. 28 квітня 2023 року ТОВ "Бурат Авто" надіслало до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та задовольнити позов.
11. У касаційній скарзі заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Закону №2344-III і Порядку здійснення державного контролю на автомобільному транспорті, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 листопада 2006 року №1567 (далі - Порядок №1567), якими встановлено алгоритм дій органу Укртрансбезпеки під час проведення державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті та безпідставно не взяли до уваги постанову Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2009 року №207 (далі - постанова КМУ №207), якою затверджено Перелік документів, необхідних для здійснення перевезення вантажу автомобільним транспортом у внутрішньому сполученні (далі - Перелік №207), норми якої діяли на час спірних правовідносин.
12. Так, ТОВ "Бурат Авто" послалося на те, що відповідно до пунктів 1, 2 Переліку №207, наявність товарно-транспортної накладної у водія є обов`язковою у разі якщо перевезення здійснюється на договірних умовах. У випадку здійснення перевезень для власних потреб такий документ не вимагається. Водночас, пункт 2 постанови КМУ №207 забороняє працівникам органу Укртрансбезпеки вимагати у водія юридичної особи або фізичної особи-підприємця документи, не передбачені Переліком, затвердженим цією постановою.
12.1. Крім того, під час перевезення вантажу, водій ТОВ "Бурат Авто" мав у наявності товарно-транспортну накладну, яка, можливо, мала окремі недоліки, однак неоформлення накладної не свідчить про її відсутність, за що установлено відповідальність, передбачена абзацом 3 частини першої статті 60 Закону №2344-ІІІ. Тим більш, що у акті №250614 про ці недоліки нічого не зазначено.
12.2. Позивач наголошує, що судами неправильно застосовано Інструкцію з використання контрольних пристроїв (тахографів) на автомобільному транспорті, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку від 24 червня 2010 року №385, так як її приписи стосуються роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні перевезення пасажирів або вантажів. ТОВ "Бурат Авто" зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування цієї Інструкції №385 щодо обов`язку водія мати та надати для перевірки саме роздруківку з тахографу, а не індивідуальну контрольну книжку водія під час здійснення перевезення суб`єктом господарювання для власних потреб.
12.3. У касаційній скарзі заявник також указує, що висновок Верховного Суду, сформований у справі №806/1339/15 та застосований судом апеляційної інстанції у цій справі не є релевантним до спірних правовідносин, так як стосується саме пасажирських перевезень.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ "Бурат Авто", з тих підстав, що питання застосування статей 48, 60 Закону №2344-III у взаємозв`язку з положеннями пункту 2 Переліку № 207 щодо документів, необхідних для перевезення вантажів для власних потреб, які повинні бути надані під час перевірки органом Укртрансбезпеки та вимог Інструкції №385 щодо обов`язку водія надати у межах такої перевірки саме роздруківки з тахографу, а не індивідуальну контрольну книжку водія, потребують вирішенню судом касаційної інстанції шляхом формування відповідного висновку Верховного Суду стосовно застосування указаних норм, за обставин, установлених судами у цій справі.
14. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що за приписами Закону №2344-III товаро-транспортна накладна - це єдиний документ для призначений для обліку товарно-матеріальних цінностей на шляху їх переміщення, який повинен містити обов`язкові реквізити, передбачені цим Законом, а тому відсутність оформленого належним чином такого документа під час перевірки уповноваженим органом є підставою для притягнення перевізника до відповідальності, передбаченої абзацом 3 частини першої статті 60 Закону №2344-III. Також приписами пункту 1.6. Положення про робочий час і час відпочинку водіїв колісних транспортних засобів, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку від 07 червня 2010 року №340 зобов`язано вантажні автомобілі з повною масою понад 3,5 тонн обладнати діючими та повіреними тахографами, а отже вимога щодо ведення індивідуальної контрольної книжки водія відповідно до пункту 6.4. цього Положення поширюється на водіїв транспортних засобів, які таким пристроєм не обладнанні.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
15. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Законодавство про автомобільний транспорт складається із Закону України від 05 квітня 2001 року №2344-III "Про автомобільний транспорт" (далі - Закон № 2344-III) яким установлені засади організації та діяльності автомобільного транспорту і норми якого набрали чинності 11 травня 2001 року, законів України "Про транспорт", "Про дорожній рух", чинних міжнародних договорів та інших нормативно-правових актів у сфері автомобільних перевезень.
17. У статті 1 Закону №2344-III (в редакції закону на час виникнення спірних правовідносин) наведено визначення основних термінів, а саме: автомобільний перевізник - це фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами; вантажні перевезення - це перевезення вантажів вантажними автомобілями; вантажовідправник - фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, яка надає перевізнику вантаж для перевезення та вносить відповідні відомості до товарно-транспортної накладної або іншого визначеного законодавством документа на вантаж; послуга з перевезення пасажирів чи вантажів- перевезення пасажирів чи вантажів транспортними засобами на договірних умовах із замовником послуги за плату; товарно-транспортна накладна - це єдиний для всіх учасників транспортного процесу (крім фізичних осіб, які здійснюють перевезення вантажу за рахунок власних коштів та для власних потреб) документ, призначений для обліку товарно-матеріальних цінностей на шляху їх переміщення, розрахунків за перевезення вантажу та обліку виконаної роботи, що може використовуватися для списання товарно-матеріальних цінностей, оприбуткування, складського, оперативного та бухгалтерського обліку, який складається у паперовій та/або електронній формі та містить обов`язкові реквізити, передбачені цим Законом та правилами перевезень вантажів автомобільним транспортом; реєстр товарно-транспортних накладних - спеціалізована електронна база даних, що містить інформацію про реєстрацію товарно-транспортних накладних в електронній та/або паперовій формі та використовується з метою здійснення державного контролю за перевезеннями вантажів транспортними засобами територією України. Держателем реєстру товарно-транспортних накладних є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері автомобільного транспорту, який забезпечує його ведення та функціонування.
18. Систему органів державного регулювання та контролю визначено статтею 6 Закону №2344-III, відповідно до приписів частини сімнадцятої якої, Державний контроль автомобільних перевізників на території України здійснюється шляхом проведення планових, позапланових і рейдових перевірок (перевірок на дорозі). Рейдові перевірки (перевірки на дорозі) дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом здійснюються шляхом зупинки транспортного засобу або без такої зупинки посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та його територіальних органів, які мають право зупиняти транспортний засіб у форменому одязі за допомогою сигнального диска (жезла) відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
18.1. Порядок проведення рейдових перевірок (перевірок на дорозі) та порядок здійснення габаритно-вагового контролю визначаються Кабінетом Міністрів України (частина двадцять перша статті 6 Закону №2344-III).
19. Також 07 вересня 2005 року Верховною Радою України прийнято Закон України від №2819-ІV "Про приєднання України до Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення (ЄУТР)" (норми якого набрали чинності з 11 жовтня 2005 року (далі - Закон №2819-ІV)), згідно з яким Україна приєдналася до Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення (ЄУТР), укладеної 01 липня 1970 року в м. Женева (додається*).
20. На виконання вимог Закону №2819-ІV було прийнято низку нормативно-правових актів, зокрема, 11 липня 2007 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №914 "Про виконання Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення (ЄУТР)", якою, зокрема, Міністерство транспорту і зв`язку визначено органом, що забезпечує надання інформації з питань обладнання транспортних засобів, які призначаються для міжнародних автомобільних перевезень (далі - транспортні засоби), контрольними приладами (тахографами) реєстрації режимів праці та відпочинку водіїв. Також, разом з іншими суб`єктами владних повноважень указане Міністерство було зобов`язане визначити вимоги, яким повинні відповідати ці прилади, а також порядок їх використання, а також розробити і подати у двомісячний строк Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо обладнання транспортних засобів такими приладами.
20.1. Надалі Міністерством транспорту та зв`язку було розроблено та затверджено Інструкцію з використання контрольних пристроїв (тахографів) на автомобільному транспорті, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку від 24 червня 2010 року №385 (далі - Інструкція №385) та Положення про робочий час і час відпочинку водіїв колісних транспортних засобів, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку від 07 червня 2010 року №340 (далі - Положення №340).
20.2. За правилами пункту 1.3 Інструкції №385 її положення поширюються на суб`єктів господарювання, які проводять діяльність у сфері надання послуг з перевезення пасажирів та/або вантажів автомобільними транспортними засобами (крім таксі). Водночас, за визначенням, наведеним у пункті 1.4. Інструкції №385 перевізники - це суб`єкти господарювання, які провадять діяльність у сфері надання послуг з перевезення пасажирів та/або вантажів автомобільним транспортом.
20.3. Пунктом 1.1. Положення № 340 передбачено, що це Положення розроблено відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці 1979 року №153 про тривалість робочого часу та періоди відпочинку на дорожньому транспорті, Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення (ЄУТР), Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та Законів України "Про автомобільний транспорт", "Про дорожній рух".
20.4. Вимоги цього Положення поширюються на автомобільних перевізників та водіїв, які здійснюють внутрішні перевезення пасажирів чи/та вантажів колісними транспортними засобами (далі - ТЗ) (пункт 1.3 Положення №340). вантажні автомобілі з повною масою понад 3,5 тонн повинні бути обладнані діючими та повіреними тахографами (пункт 6.1. Положення №340).
20.5. За умовами пункту 6.3 Положення №340 водій, що керує ТЗ, який не обладнаний тахографом, веде індивідуальну контрольну книжку водія (додаток 3).
20.6. Водночас, пунктом 4 наказу Міністерства транспорту та зв`язку від 07 червня 2010 року №340, передбачено, що пункт 6.1. Положення №340 (щодо обладнання вантажних автомобілів тахографами) набирає чинності з 01 червня 2015 року.
21. Отже, з 01 червня 2015 року набула чинності вимога щодо наявності тахографа у транспортному засобі при виконанні внутрішніх перевезень вантажів колісними транспортними засобами з повною масою від 3,5 тонн до 12 тонн. У разі відсутності такого пристрою, водій повинен мати індивідуальну контрольну книжку водія.
22. На виконання вимог статті 6 Закону №2344-III, 08 листопада 2006 року Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок №1567, яким (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) було установлено процедуру здійснення державного контролю за додержанням суб`єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, вимог законодавства про автомобільний транспорт, у тому числі, норм та стандартів щодо організації перевезень вантажів автомобільним транспортом,, наявністю дозвільних документів на виконання перевезень та відповідністю виду перевезень, відповідних ліцензій .
23. Відповідно до абзацу 2 пункту 15 Порядку №1567 під час проведення рейдової перевірки перевіряється виключно: наявність визначених статтями 39 (стосується пасажирських перевезень) і 48 Закону №2344-III документів, на підставі яких здійснюються перевезення автомобільним транспортом.