ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 480/1729/23
адміністративне провадження № К/990/30994/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні справу №480/1729/23
за позовом керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради Сумської області до Управління освіти Шосткинської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Сумської обласної прокуратури на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 (головуючий суддя Соп`яненко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.08.2023 (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Перцової Т.С., суддів: Русанової В.Б., Жигилія С.П.),
у с т а н о в и в:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2023 року керівник Шосткинської окружної прокуратури Сумської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Шосткинської міської ради (далі-позивач-1), Шосткинської міської ради Сумської області (далі-позивач-2) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Управління освіти Шосткинської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Управління освіти Шосткинської міської ради щодо не нарахування та не виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам навчальних закладів з числа дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;
зобов`язати Управління освіти Шосткинської міської ради нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам навчальних закладів з числа, дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що відповідачем не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги всім випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей Шосткинської міської ради, яка жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 позовну заяву залишено без руху для усунення недоліків шляхом уточнення підстав для звернення до суду з позовом в інтересах Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради Сумської області до Управління освіти Шосткинської міської ради.
Суд першої інстанції, залишаючи позовну заяву без руху, виходив з того, що за твердженням прокурора заявлено вимоги в інтересах Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради до Управління освіти Шосткинської міської ради для захисту інтересів держави, а прокурором не повідомлено про наявність у Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради права на звернення до суду з позовом до іншого виконавчого органу міської ради.
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 позовну заяву прокурора повернуто позивачу.
Постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви, суд першої інстанції керувався положеннями пункту першого частини четвертої статті 169 КАС України, у відповідності до якого позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву, виходив з того, що заявлені прокурором вимоги фактично направлені на захист прав конкретних осіб випускників навчальних закладів з числа дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не на захист інтересів держави.
Крім того, пославшись на правову позицію, висловлену Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 26.02.2019 у справі № 905/803/18, суд першої інстанції зазначив, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Крім того, у прокурора не виникає окремого самостійного права на звернення до суду з позовом у випадку, коли таким правом не наділений суб`єкт в інтересах якого прокурор звертається до суду.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.08.2023 ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 змінено з підстав та мотивів повернення адміністративного позову, шляхом викладення мотивувальної частини ухвали в редакції цієї постанови.
Змінюючи ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 у цій справі в частині мотивів, які слугували підставою для повернення позовної заяви прокурору, суд апеляційної інстанції виходив з того, що застосуванню підлягає положення пункту сьмого частини четвертої статті 169 КАС України, відповідно до якого позовна заява повертається якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
В частині того, що позов звернувся до суду насамперед в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено (прокурором, у даному випадку, таких осіб навіть не повідомлено про пред`явлення цього позову), а не держави, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції. Крім того, у постанові апеляційного суду акцентовано увагу на тому, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів дітей-сиріт, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та процесуальні дії у справі
Прокурор, не погодившись з ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.08.2023, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
За доводами касаційної скарги, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначав, що у спірних правовідносинах охоронюваний законом інтерес полягає у реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі, соціально вразливих категорій - дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Звернення прокурора з цим позовом до суду пов`язане з бездіяльністю компетентного органу. Крім того, прокурор послався на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 30.03.2023 у справі № 160/12744, а також на необхідність відступлення від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 08.08.2023 у справі № 120/2940/23.
Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора.
Відзиву на касаційну скаргу від відповідача не надійшло, що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанції.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з пунктом третім частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Частиною третьою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Тобто, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Тому, колегія суддів вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.