ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №160/8058/22
адміністративне провадження № К/990/8474/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/8058/22
за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради
до Західного офісу Держаудитслужби, Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області
про визнання протиправним та скасування висновку,
за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2022 року (головуючий суддя: Серьогіна О.В.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року (головуючий суддя: Щербак А.А., судді: Баранник Н.П., Малиш Н.І.)
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст суті спору
1. В липні 2022 року Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради пред`явив позов до Західного офісу Держаудитслужби, Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, у якому просив суд:
1.1. визнати протиправним та скасувати висновок від 24 травня 2022 року про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2022-01-05-005532-с.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради посилався на протиправність висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2022-01-05-005532-с від 24 травня 2022 року.
2.1. Так, позивач вказував, що зміст зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) у сфері публічних закупівель, яке міститься у висновку є неконкретизованим і не відповідає вимогам чинного законодавства України.
2.2. Також позивач зазначав, що не погоджується із висновком відповідача про порушення позивачем вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України "Про ефективне використання державних коштів" від 11 жовтня 2016 року № 710 (зі змінами від 16 грудня 2020 року № 1266), у зв`язку із тим, що позивач є органом місцевого самоврядування, тому в даному випадку він керується підпунктом 1 пункту 4 Постанови №710, який має рекомендаційний характер щодо забезпечення оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті. Вказане, на переконання позивача, зумовлене тим, що Постанова №710 містить окремі вимоги та розмежовує окремо органи місцевого самоврядування (пункт 4) та окремо головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) (пункт 4-1).
II.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року, позов задоволено:
3.1. визнано протиправним та скасовано висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (код ЄДРПОУ ВП 40913671) про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2022-01-05-005532-с від 24 травня 2022 року.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність Висновку та наявності підстав для його скасування, оскільки спірний висновок не містить належного обґрунтування прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення щодо встановлення порушення позивачем норм пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 "Про ефективне використання державних коштів", не містить способу усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його невідповідність вимогам статті 2 КАС України.
ІІІ. Короткий зміст доводів і вимог касаційної скарги та відзиву
5. Скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
6. Підстави касаційного оскарження обґрунтував посиланням на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України").
7. Позиція скаржника полягає в тому, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів", за відсутності висновку Верховного Суду щодо його застосування у контексті спірних правовідносин.
7.1. Ці доводи скаржник пояснює тим, що у цій справі Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради виступає не лише органом місцевого самоврядування, а й головним розпорядником коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади.
7.2. З урахування цих аргументів, скаржник підкреслює, що на позивача, як на головного розпорядника коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади поширюється не лише підпункт 1 пункту 4, а і пункт 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів", оскільки позивач в даному випадку виступає не лише органом місцевого самоврядування, а й головним розпорядником коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади.
7.3 Крім цього, скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції суду, що висновок контролюючого органу не містить конкретних заходів до виконання.
7.4. Вказане скаржник обґрунтовує тим, що у зобов`язальній частині висновку контролюючого органу зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом оприлюднення інформації у відповідності до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів" (зі змінами).
7.5. На переконання скаржника, зобов`язання замовнику є конкретизованим та чітким, оскільки пунктом 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів" чітко визначено, яким чином і яку інформацію головні розпорядники бюджетних коштів мають оприлюднити.
7.6. З урахуванням цих аргументів, скаржник наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків, щодо задоволення позовних вимог.
8. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити у задоволенні скарги та залишити без змін оскаржувані судові рішення.
8.1. Відповідач стверджує, що доводи скаржника є необґрунтованими і безпідставними. Ці доводи позивач пояснює тим, що постанова Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 "Про ефективне використання державних коштів" (зі змінами) розмежовує окремо органи місцевого самоврядування (пункт 4) та окремо головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) (пункт 4-1).
8.2.На цій основі позивач наполягає на тому, що Департамент є органом місцевого самоврядування, а тому в даному випадку підпункт 1 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів" для позивача є спеціальним і саме цим пунктом мав керуватися відповідач.
8.3. Окремо позивач наголосив на тому, що навіть якщо припустити, що "встановлені відповідачем порушення" дійсно існують, то ці порушення, на переконання Департаменту носять формальний та несуттєвий характер, оскільки не пов`язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель.
8.4. Також позивач підкреслює, що висновок контролюючого органу не містить конкретних доводів до виконання, тобто є неконкретизованим, а отже винесений з порушенням вимог законодавства в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії.
IV. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. На підставі наказу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 6 травня 2022 року № 6-з про початок моніторингу закупівель, який 6 травня 2022 року опубліковано в електронній системі закупівель, було здійснено моніторинг згідно з переліком, серед яких також була включена закупівля позивача, унікальний номер якої UА-2022-01-05-005532-с.
10. За результатами моніторингу закупівлі, унікальний номер UА-2022-01-05-005532-с відповідачем 24 травня 2022 року було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, Капітальний ремонт спортивної зали, ганку та приміщень будівлі за адресою: м. Дніпро, вул. Академіка Кисловського, буд. 1", який затверджено заступником начальника Офісу та оприлюднено в електронній системі того ж дня.
11. Проведеним моніторингом установлено, що замовником в порушення вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 "Про ефективне використання державних коштів" (зі змінами) не оприлюднено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, шляхом розміщення на власному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель.
12. Замовником на запит Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області під час моніторингу повідомлено, що у відповідності до частини четвертої постанови Кабінету Міністрів України № 710 від 11 жовтня 2016 року "Про ефективне використання бюджетних коштів" оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті для органів місцевого самоврядування є рекомендованим, тобто, не обов`язковим. Разом з тим, зазначено, що технічні та якісні характеристики предмету закупівлі визначені на підставі розробленої проєктно-кошторисної документації по об`єкту будівництва, на яку отримано експертний звіт (позитивний) ДП "ДПІ "Кривбаспроект" від 17 грудня 2021 року № 12-002-21-В щодо розгляду проектної документації за робочим проектом "Капітальний ремонт спортивної зали, ганку та приміщень будівлі за адресою: м. Дніпро, вул. Академіка Кисловського, буд. 1" Розмір бюджетного призначення та очікувана вартість закупівлі будівельних робіт по об`єкту визначена на підставі зведеного кошторисного розрахунку вартості об`єкта будівництва та підсумкової відомості ресурсів по об`єкту.
13. Згідно висновку Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2022-01-05-005532-с від 24 травня 2022 року, за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо оприлюднення інформації встановлено порушення вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 "Про ефективне використання державних коштів" (зі змінами).
14. За результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмету закупівлі, відображення закупівлі у річному плані (додатку), правильності заповнення форм документів, затверджених Уповноваженим органом, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України "Про публічні закупівлі" (далі - Закон), розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладення договору про закупівлю та оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця - порушень не встановлено.
15. З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі" Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області зобов`язало здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом оприлюднення інформації у відповідності до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 "Про ефективне використання державних коштів" (зі змінами) та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.
16. Позивач, не погоджуючись з даним висновком Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області за результатом моніторингу закупівлі UА-2022-01-05-005532-с, звернувся до суду з цією позовною заявою.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
17. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
19. Згідно зі статтею 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
20. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначає Закон України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII "Про публічні закупівлі". Згідно із частиною другою статті 2 Закону №2939 державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівель.
21. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.
22. Згідно з частиною другою статті 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
23. Відповідно до частини третьої статті 8 Закону № 922-VIII повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
24. Згідно з частинами шостою та сьомою статті 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.