ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 420/11131/22
адміністративне провадження № К/990/9882/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивачів: Савицької О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 420/11131/22
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2
до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Андрухіва В.В. від 18 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г., Шевчук О.А. від 6 березня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2022 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_1, ОСОБА_2, позивачі) звернулися до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК Одеської МР, відповідач), в якому просили:
- визнати протиправними дії УДАБК Одеської МР щодо повернення на доопрацювання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) № ОД051220613697, найменування об`єкта "Капітальний ремонт по відновленню нежитлового приміщення бару та магазину, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1", яке було подано 13 червня 2022 року;
- зобов`язати УДАБК Одеської МР зареєструвати повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) № ОД051220613697, найменування об`єкта "Капітальний ремонт по відновленню нежитлового приміщення бару та магазину, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1", яке було подане 13 червня 2022 року.
2. В обґрунтування позову зазначено, що 20 червня 2022 року УДАБК Одеської МР повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД051220613697 було повернуто на доопрацювання, причиною повернення зазначено: "Інше. Не зазначено шифр проєктної документації, упорядкувати інформацію щодо дати видачі експертного звіту". Позивачі не погоджуються з рішенням та діями відповідача щодо повернення вищевказаного повідомлення на доопрацювання, вважають такі дії протиправними, а повідомлення таким, що підлягає реєстрації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2023 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що право на виконання будівельних робіт у замовника виникає на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт за формою згідно додатку 21 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466), а внесення інформації, зазначеної у повідомленні, до реєстру згідно з Порядком № 466 забезпечує орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п`яти робочих днів з дня надходження повідомлення.
5. Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку, що ані Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", ані Порядком № 466 не передбачено повноважень відповідача повертати повідомлення на доопрацювання.
6. Також суди зазначили, що Порядком здійснення державно-архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок № 553), також не передбачено таких повноважень відповідача як повернення повідомлення на доопрацювання, натомість Порядок № 533 передбачає, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2022 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, УДАБК Одеської МР звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення Порядку № 466, а також Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2021 року № 681 (далі - Порядок № 681), внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про те, що відповідач не уповноважений повертати повідомлення про початок виконання будівельних робіт на доопрацювання.
9. З огляду на вищезазначене, УДАБК Одеської МР наголошує на відсутності висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах, а саме - стосовно можливості направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт органом державного архітектурно-будівельного контролю у Реєстрі будівельної діяльності на доопрацювання.
10. Від представника позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу УДАБК Одеської МР, в якому зазначається, що вимоги касаційної скарги є безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильних висновків про декларативну процедуру подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1), а також про відсутність у відповідача повноважень щодо повернення такого повідомлення на доопрацювання. На підставі цього представник позивачів просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
11. 18 вересня 2023 року від представника позивачів надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається, що відповідно до Порядку № 681 повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) № ОД051220613697, не належить до критичного рівня ризику електронного документа, а тому таке повідомлення підлягало реєстрації у Реєстрі будівельної діяльності електронної системи без повернення на доопрацювання, оскільки про можливість повернення повідомлення на доопрацювання не зазначено при обранні програмними засобами електронної системи типів процедури розгляду та реєстрації відповідних документів. Натомість, така процедура була передбачена пунктами 12 та 14 Порядку ведення Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24 червня 2011 року № 92, який втратив чинність 5 лютого 2021 року.
З огляду на зазначене, представник позивачів вказує на те, що правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі № 160/2196/20, не можуть бути застосовані під час розгляду та вирішення цієї справи, оскільки предметом спору у вищезгаданій справі було невнесення до Єдиного реєстру повідомлення про початок виконання будівельних робіт, поданого 3 жовтня 2019 року, тобто на момент чинності Порядку № 92.
12. 20 вересня 2023 року від відповідача надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається, що пунктом 149 Порядку № 681 передбачено можливість внесення до Реєстру будівельної діяльності електронної системи відомостей про стан розгляду документів. Відповідач вважає, що оскільки у надісланому повідомленні про початок виконання будівельних робіт відсутня повнота даних, то відповідно УДАБК Одеської МР ухвалив правомірне рішення про повернення повідомлення на доопрацювання із внесенням до Реєстру будівельної діяльності електронної системи відомостей про статус розгляду такого повідомлення: "повернуто на доопрацювання".
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано до Верховного Суду 20 березня 2023 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/11131/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено для учасників справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу УДАБК Одеської МР.
15. Скаржником подано клопотання про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 16 серпня 2023 року. Цією ж ухвалою Верховного Суду справу № 420/11131/22 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 5 вересня 2023 року, яке перенесено на 24 жовтня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОСОБА_2 та ОСОБА_1 належать на праві власності нежитлові приміщення бару та магазину за адресою: АДРЕСА_1 .
17. Вищезазначені приміщення були пошкодженні внаслідок пожежі, яка сталася 5 квітня 2016 року, що підтверджується актом про пожежу від 5 квітня 2016 року, внаслідок якої ОСОБА_2 та ОСОБА_1 вирішили провести капітальний ремонт по відновленню нежитлових приміщень.
18. У лютому 2019 року між ОСОБА_2, ОСОБА_1 як замовниками та ПП "А-2" як виконавцем було укладено договір № 02/02-19 ПР, відповідно до якого ПП "А-2" зобов`язалося надати послуги щодо розробки проєкту капітального ремонту по відновленню приміщення бару та магазину, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1, також було складено та підписано між сторонами Завдання на проєктування.
19. На підставі договору № 02/02-19 ПР головним інженером проєкту ПП "А-2" було призначено ОСОБА_3 .
20. ПП "А-2" було здійснено розрахунок класу наслідків (відповідальності) об`єкта: "Капітальний ремонт по відновленню нежитлового приміщення бару та магазину, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1", відповідно до якого об`єкт відноситься до класу наслідків (відповідальності) - CC1.
21. Також головний інженер проєкту та архітектор проєкту розробили проєкт "Капітальний ремонт по відновленню нежитлового приміщення бару та магазину, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1".
22. 11 жовтня 2021 року наказом № 11/10-А "Про призначення авторського нагляду" ПП "А-2" поклала обов`язки щодо авторського нагляду за капітальним ремонтом на ОСОБА_4 .
23. 25 жовтня 2021 року у зв`язку із звільненням з ПП "А-2" головного інженера проєкту ОСОБА_3, на підставі наказу "Зміна № 1 до наказу № 02/02", головним інженером проєкту призначено ОСОБА_4 .
24. У зв`язку із зміною головного інженеру проєкту, до Реєстру будівельної діяльності також були внесені зміни, зокрема відповідно до витягу з Реєстру будівельної діяльності від 18 листопада 2021 року, в розділі "Відповідальні особи" в проєктній документації вже було зазначено - ОСОБА_4 на підставі наказу "Зміна № 1 до наказу № 02/02 від 25 жовтня 2021 року.
25. 13 червня 2022 року ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до УДАБК Одеської МР було подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1), № ОД051220613697, найменування об`єкта "Капітальний ремонт по відновленню нежитлового приміщення бару та магазину, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1".
26. У Реєстрі будівельної діяльності наявне повідомлення про початок виконання будівельних робіт на об`єктах з незначними наслідками (CC1) у статусі - повернуто на доопрацювання, найменування об`єкта "Капітальний ремонт по відновленню нежитлового приміщення бару та магазину, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1", замовник - ОСОБА_5, ОСОБА_1, проєктувальник - TOB "А-2" (ЄДРПОУ 33072983), авторський нагляд - ОСОБА_4 (серія та номер кваліфікаційного сертифікату АЕ № 016085).
27. Підставою повернення зазначеного повідомлення стало те, що замовником не зазначено шифр проєктної документації, який передбачено бланком повідомлення. Крім того, за висновком відповідача, замовником зазначено дату призначення головного інженера, який розробляє проєктну документацію - 25 жовтня 2021 року, а дата отримання експертного звіту - 28 лютого 2019 року, яка не може передувати даті призначення головного інженера проєкту.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
29. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
30. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
31. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
32. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2022 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2023 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними, з огляду на наступне.
33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. У касаційній скарзі скаржник вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень Порядку № 466 та Порядку № 681, що зумовило необґрунтованість висновку судів попередніх інстанцій про те, що відповідач неуповноважений повертати повідомлення про початок виконання будівельних робіт на доопрацювання.
36. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
37. Відповідно до частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджується Кабінетом Міністрів України.
Частиною сьомою статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
38. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється. Отримання замовником інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт, крім направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт до органу державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до частини 1 цієї статті, не вимагається.
Згідно з частиною третьою статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних в поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини сьомої цієї ж статті право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт;
2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проєктній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Відомості про скасування права на виконання будівельних робіт вносяться до реєстру.
Частиною восьмою статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених в поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення.
39. Відповідно до частини першої статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі якщо замовник самостійно виявив технічну помилку у надісланому повідомленні про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт, зареєстрованій декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а також у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до закону, до такого повідомлення або декларації вносяться зміни у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Замовник зобов`язаний протягом трьох робочих днів надати достовірні дані щодо інформації, яка потребує змін, для внесення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю відповідних відомостей до реєстру, а також до повідомлення або декларації.