ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №826/15864/17
адміністративне провадження № К/9901/65011/18
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі головуючого судді Кравчука В.М.,
суддів Бучик А.Ю., Берназюка Я.О., Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,
розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.04.2018 (суддя Шрамко Ю.Т.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.09.2018 (колегія у складі суддів Губської Л.В., Епель О.В., Федотова І.В.)
у справі №826/15864/17
за позовом Приватного акціонерного товариства "Поділ", Товариства з обмеженою відповідальністю "Арес", Товариства з обмеженою відповідальністю "Холдінг-Сервіс"
до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Міністерства культури та інформаційної політики України
про визнання протиправними та скасування наказів.
І. СУТЬ СПРАВИ
Спір стосується правомірності наказу Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Про занесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва" та наказу Міністерства культури України "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України".
Ключовим правовим питанням, що постало у справі, є правова природа цих наказів як нормативно-правових актів чи індивідуально-правових актів.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. ПАТ "Поділ", ТОВ "Арес" та ТОВ "Холдінг-Сервіс" є співвласниками будівлі по вул. Сагайдачного, 41 у м. Києві (далі - будівля), що підтверджується інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 01.12.2015.
2. 26.06.2015 Управління культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видало наказ "Про занесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва" №10/31-15, відповідно до п. 1 якого до Переліку було внесено об`єкти культурної спадщини згідно з додатком, зокрема, й об`єкт культурної спадщини "Будинок житловий, вул. П.Сагайдачного, 41/13".
3. Відповідно до облікової картки об`єкта культурної спадщини "Житловий будинок з крамницями" датою утворення об`єкта культурної спадщини є 1820-1821 рр., 1837 р. (надбудова з прибудовою), 1840 р. (прибудова), 1986-1990 рр. (реставрація з елементами реконструкції та пристосуванням).
4. Серед характеристик об`єкта зазначено, зокрема, що будинок складається з двох частин: первісної одноповерхової побудови 1820-1821 рр. з склепінчастими підвалами, спорудженої на розі вул. Петра Сагайдачного та Контрактової площі. За проектами архітектора Людвіка Станзані надбудовано другий поверх у 1837 році, з двоповерховими прибудовами з боку вул. Петра Сагайдачного (1837 рік) і з боку Контрактової площі (1840 рік). Друга частина будівлі - це двоповерховий флігель в стилі неоренесансу другої половини ХІХ ст., Г-подібний у плані, розташований по межі садибних ділянок № 12 на Контрактовій площі (будинок Назара Сухоти), та № 39 по вул. Петра Сагайдачного, об`єднаний з наріжним будинком у 1986-1990 роках за проектом архітектора ОСОБА_1 . Унаслідок проведеної реставрації з елементами реконструкції та пристосуванням перекрито внутрішнє подвір`я будинку, що дало змогу об`єднати дві споруди та влаштувати гастроном. Аналогічна інформація міститься в короткій історичній довідці щодо об`єкта культурної спадщини.
5. В обліковій картці об`єкта культурної спадщини зазначено, що об`єкт культурної спадщини відповідає критеріям автентичності, передбаченим п. 11 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 (далі - Порядок №1760).
6. Крім того, відповідність будівлі критеріям, визначеним у п. 11 Порядку №1760, встановлена висновком науково-методичної ради при Київському науково-методичному центрі по охороні, реставрації та використанню пам`яток архітектури (далі - науково-методична рада КНМЦ), оформленим протоколом № 2 від 02.10.2014.
7. Листом від 01.09.2015 № 060-4438 Департамент культури ВО КМР (КМДА) звернувся до Міністерства культури України з проханням розглянути питання щодо занесення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини на об`єкти забудови території Державного історико-архітектурного заповідника "Стародавній Київ", які мають архітектурну цінність та формують історичне середовище стародавньої частини Києва - Подолу до Реєстру згідно з переліком. У цей перелік було включено і об`єкт культурної спадщини "Житловий будинок з крамницями". До листа було додано облікову картку об`єкта культурної спадщини, коротку історичну довідку та акт технічного стану.
8. 28.10.2015 Експертна комісія з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України дійшла висновку про занесення будівлі до Реєстру за категорією пам`ятки архітектури місцевого значення, який оформлений протоколом № 3/15. В цьому протоколі також зазначено про відповідність будівлі критеріям, визначеним у п. 11 Порядку №1760.
9. Керуючись рішенням Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України від 28.10.2015, Міністерство культури України видало наказ "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" від 29.12.2016 №1273. У п. 19 додатка до цього наказу до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення занесено об`єкт культурної спадщини "Житловий будинок з крамницями", який розташований за адресою: вул. Сагайдачного, 41 та площа Контрактова, 13.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. 05.12.2017 ПрАТ "Поділ", ТОВ "Арес" та ТОВ "Холдінг-Сервіс" звернулися до суду з позовом, в якому просили:
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Про занесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва" від 26.06.2015 №10/31-15 в частині внесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини об`єкту культурної спадщини "Будинок житловий", вул. П. Сагайдачного, 41/13 у м. Києві;
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури України "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" від 29.12.2016 №1273 в частині п. 19 додатка до наказу, яким до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення занесено об`єкт культурної спадщини "Житловий будинок з крамницями", який розташований за адресою: вул. Сагайдачного, 41 та площа Контрактова, 13.
11. Позивачі вважають, що Відповідач 1 безпідставно відніс будівлю до об`єкта культурної спадщини місцевого значення, а Відповідач 2 безпідставно заніс її як пам`ятку архітектури місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
12. На обгрунтування позову позивачі зазначають, що були відсутні передумови для занесення будівлі до Переліку об`єктів культурної спадщини, зокрема:
(а) будівля не відповідає критеріям, які передбачені законодавством України для віднесення до об`єктів культурної спадщини, а облікова документація, підготовлена Відповідачем 1, містить недостовірну інформацію. Зокрема, будівля не відповідає критерію автентичності. Будівля була створена у 1990 році внаслідок реконструкції та внаслідок суттєвої переробки є новою річчю. Твердження Відповідача 1 про те, що було здійснено реставрацію будівлі з елементами реконструкції та пристосуванням не відповідає дійсності. Висновки відповідачів щодо відповідності будівлі критерію автентичності спростовуються також висновком будівельно-технічної експертизи;
(б) облікова документація не встановлює якому з інших критеріїв (крім автентичності), передбачених п. 11 Порядку № 1760, відповідає будівля;
(в) віднесення до предмета охорони об`єкта культурної спадщини меморіальної бронзової дошки з барельєфним портретом Гетьмана Сагайдачного без визнання цієї дошки окремим об`єктом культурної спадщини суперечить вимогам ст. 1, 2 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та п. 8 Порядку № 1760, оскільки меморіальна дошка не визнана об`єктом монументального мистецтва, та на неї не складалася окрема облікова документація;
(г) відповідач 1 неповно з`ясував усі обставини, які мали значення при внесенні будівлі до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини. Зокрема, необґрунтовано виходив з того, що будівля відповідає критерію автентичності, оскільки у 1986-1990 рр. проведено реставрацію будівлі з елементами реконструкції та пристосуванням. Натомість позивачі стверджують, що у цей період було проведено реконструкцію будівлі, що значно змінила форму та матеріально-технічну структуру об`єкта;
(ґ) оскаржуваний наказ Управління культури КМДА видано не у спосіб, передбачений законодавством, оскільки підставою для занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку мав бути протокол науково-методичної ради відповідача 1, який мав бути складений лише на підставі вивчення відповідної облікової документації на об`єкт, якої на час засідання науково-методичної ради складено не було;
(д) звертаючись із поданням про занесення будівлі до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, відповідач 2 мав додати усю облікову документацію, яку вимагало законодавство. Цього зроблено не було. На думку позивачів, при виданні оскаржуваного наказу Мінкультури відповідач 2 діяв у спосіб, який суперечить законодавству України, оскільки до відповідача 2 надійшла облікова документація не в повному обсязі; на засіданні експертної ради відповідача 2 був відсутній кворум, а висновок експертної ради відповідача 2 не був затверджений науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини відповідача 2, як вимагається законодавством.
13. Відповідач 1 проти позову заперечив. Зазначив, що внесенню будівлі до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини передувало проведення повного історичного-архітектурного дослідження об`єкта кваліфікованими працівниками у сфері охорони культурної спадщини, на підставі якого було встановлено наявність критеріїв, що необхідні для занесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Оскаржуваний наказ Управління культури КМДА видано відповідачем 1 на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Будівля, яку було внесено до Переліку, розташована на території Державного історико-архітектурного заповідника "Стародавній Київ", а тому підлягає охороні як пам`ятка архітектури. Невиготовлення відповідачем 1 довідки про майнову цінність об`єкта культурної спадщини зумовлено відсутністю фінансування цих робіт органом культурної спадщини. Паспорт об`єкта не виготовлявся, оскільки його дозволено виготовляти протягом трьох років з дня внесення об`єкту культурної спадщини до Переліку. Законом не передбачено обов`язковості надання Мінкультури паспорту об`єкта та довідки про майнову цінність об`єкта культурної спадщини при вирішенні питань занесення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини до Реєстру.
14. Відповідач 2 проти позову заперечував. Зазначив, що оскаржуваний наказ Мінкультури видано на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідач 2 отримав від відповідача 1 усю облікову документацію, яку вимагало законодавство. Доводи позивачів щодо відсутності кворуму на засіданні експертної ради відповідача 2 під час розгляду питання про внесення будівлі до Реєстру як пам`ятки архітектури не відповідають дійсності.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.09.2018, позов задоволено.
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час оцінки повноти облікової документації, яка мала бути надана відповідачу 2 для занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, застосуванню підлягають положення п. 3 Порядку №1760, які діяли на час внесення подання відповідачем 1 та підготовки висновку Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Вони передбачали обов`язковість надання Мінкультури облікової документації, що включає паспорт об`єкта культурної спадщини та довідки про майнову цінність об`єкта культурної спадщини. Проте, такі документи надано не було.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
17. Міністерство культури України у касаційній скарзі просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
18. Неправильне застосування норм матеріального права Міністерство культури України вбачає в тому, що:
(а) суди дішли помилкових висновків щодо автентичності об`єкта за адресою: Сагайдачного 41/13, адже вказаний об`єкт культурної спадщини було занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, його було перевірено на автентичність та відповідність критеріям пам`ятки двома експертними радами: консультативною радою області та Експертною комісією Мінкультури (входить не менш як три фахівці із науковим ступенем кандидата чи доктора наук з відповідної спеціальності);
(б) суди необґрунтовано встановлювали відповідність об`єкта критерію автентичності на підставі будівельно-технічної експертизи. Однак предметом такої експертизи не може бути перевірка об`єкта культурної спадщини на автентичність та на відповідність критеріям Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;
(в) законодавством України в сфері охорони культурної спадщини не визначено, на скільки відсотків має бути збережено об`єкт культурної спадщини для занесення його до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Тому збереженість пам`ятки лише на 20% не є перешкодою для визнання її об`єктом культурної спадщини;
(г) на час видання наказу Міністерства культури України від 29.12.2016 №1273 "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" діяла постанова Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760 "Про затвердження Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2016 №626).
Відповідно до п. 10 вказаного Порядку результати роботи експертної комісії оформляються протоколом, який підписується головою та секретарем експертної комісії. Зазначений протокол є підставою для занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, а тому протокол експертної комісії не потребує погодження Науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини при Мінкультури.
До завдань Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не входить розгляд паспорта, короткої історичної довідки, акту технічного стану, довідки про майнову цінність об`єкта. Комісія лише розглядає матеріали, що надходять до Мінкультури для занесення об`єктів культурної спадщини до Реєстру.
19. У відзиві позивачі покликаються на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
20. Позивачі зазначають, що відповідно до п. 2.4 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 (далі - Порядок №158), виявлення об`єктів культурної спадщини, складення на них облікової картки, короткої історичної довідки, акта технічного стану забезпечують органи охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації, зокрема, виконують функції замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти.
21. Згідно з приписами п. 3.1 Порядку №158 передумовою розгляду питання науково-методичною, консультативною або науковою (вченою) радою установ та організацій, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини, відповідності кожного об`єкту критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 Порядку № 1760, є складення необхідної облікової документації на виявлений об`єкт культурної спадщини.
22. На засіданні науково-методичної ради 02.10.2014 відповідність будівлі критеріям, передбаченим п. 11 Порядку №1760, оцінювалася науково-методичною радою КМНЦ без облікової картки об`єкта культурної спадщини, короткої історичної довідки, акта технічного стану об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини, які на дату проведення засідання науково-методичної ради складені не були.
23. Крім цього, ця обставина спростовує і доводи касаційної скарги Відповідача 2 про те, що об`єкт культурної спадщини був перевірений на автентичність двома експертними радами: консультативною радою області та Експертною комісією Мінкультури.
24. Також суди встановили та Відповідач 1 не заперечив обставини, які свідчать про порушення Відповідачем п. 3.5 Порядку №158 (ненадіслання місцевим органом охорони культурної спадщини власнику об`єкту культурної спадщини письмового повідомлення) та порушення п. 3 Порядку №1760 (щодо виготовлення паспорту об`єкта культурної спадщини та довідки про майнову цінність об`єкта перед направленням матеріалів про включення Будівлі до Державного реєстру нерухомих пам`яток України).
25. Відповідно до п.п. 2, 3 Порядку №1760 на кожний об`єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка підлягає постійному зберіганню в цьому органі. Занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру без облікової документації не допускається. Облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, його паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану, довідку про майнову цінність об`єкта.
26. Звертаючись до Мінкультури з поданням про занесення переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини до Реєстру, відповідач 1 не надавав відповідачу 2 паспорт об`єкта культурної спадщини та довідку про майнову цінність об`єкта.
27. Ухвалами Верховного Суду замінено відповідачів у справі: Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на правонаступника - Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Міністерство культури України на правонаступника - Міністерство культури та інформаційної політики України.
28. Ухвалою від 30.06.2022 Верховний Суд призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами справи. Ухвалою від 17.11.2022 колегія суддів призначила справу до касаційного розгляду в судовому засіданні.
VI. ПІДСТАВА ДЛЯ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД СУДОВОЇ ПАЛАТИ
29. Під час розгляду справи колегією суддів постало питання про правову природу оспорюваних наказів як індивідуально-правових чи нормативно-правових актів.
30. Накази про внесення об`єктів до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини як індивідуальні правові акти оскаржувалися в інших справах, однак питання щодо їх нормативно-правової природи в судових рішеннях Верховного Суду не досліджувалося. (постанова від 21.11.2019 у справі №813/1091/18, 02.02.2021 у справі № 826/10888/18, 19.05.2021 у справі № 813/1091/18, 29.11 2021 у справі № 826/17522/17, 27.07.2022 у справі № 640/28045/20, 18.01.2023 у справі № 826/10888/18, 02.05.2023 у справі №460/1864/20, 08.05.2023 у справі №640/28045/20.
31. Водночас у постанові Верховного Суду від 20.05.2022 у справі №160/9717/21 вирішувалося питання правомірності розпорядження голови Дніпропетровської ОДА "Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області" у частині включення в додаток до зазначеного розпорядження об`єкта нерухомості. Верховний Суд дійшов висновку, що зазначене вище розпорядження є нормативно-правовим актом.
32. Вказаний висновок мотивовано таким:
" 69. На час прийняття спірного розпорядження правовідносини у сфері охорони пам`яток історії та культури, у тому числі місцевого значення, регулювались Законом УРСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури".
70. Відповідно до частини першої статті 8 цього Закону виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів у межах прав, наданих законом, забезпечують виявлення, облік, охорону і використання пам`яток історії та культури, що знаходяться на території Ради, залучають громадськість до проведення заходів по охороні, використанню і пропаганді цих пам`яток, організують шефство підприємств, установ, організацій над ними, забезпечують додержання законодавства про охорону і використання пам`яток історії та культури.
Виконавчі комітети обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів затверджують переліки пам`яток історії та культури місцевого значення (стаття 17), встановлюють зони їх охорони (стаття 29), а також вирішують інші питання в галузі охорони і використання пам`яток історії та культури.
71. На час прийняття спірного розпорядження повноваження державних обласних адміністрацій, голів цих адміністрацій визначались Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію, затверджену Указом Президента України від 21 серпня 1995 року № 760/95, пунктом 9 якого визначалось, що головам державної адміністрації підпорядковуються з питань здійснення делегованих повноважень державної виконавчої влади голови та очолювані ним виконавчі комітети сільських, селищних, районних у містах (там, де вони створені), міських Рад.
72. Частиною першою статті 46 Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України (чинного на час прийняття спірного розпорядження) визначалось, що органами державної виконавчої влади в областях, містах Києві та Севастополі (як містах загальнодержавного значення) і районах (крім районів у містах, за винятком міст Києва та Севастополя) є відповідно обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, які очолюють голови цих адміністрацій.
73. Крім того, згідно з частиною першою статті 16 Закону УРСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури" (чинному на час прийняття спірного розпорядження) пам`ятки історії та культури, незалежно від того, в чиїй власності вони перебувають, підлягають державному облікові.
74. Частиною першою статті 17 цього Закону передбачено, що з метою організації обліку і охорони пам`яток історії та культури нерухомі пам`ятки поділяються на пам`ятки загальносоюзного, республіканського і місцевого значення.
75. Згідно з пунктом 6 Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію, затвердженого Указом Президента України від 21 серпня 1995 року № 760/95, голова державної адміністрації очолює відповідно обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання покладених на державну адміністрацію завдань і здійснення нею своїх функцій.
76. Пунктом 24 цього Положення визначено, що голова державної адміністрації в межах повноважень на основі та на виконання законодавства видає розпорядження, організовує та
контролює їх виконання.
Розпорядження голови державної адміністрації є обов`язковими для виконання на відповідній території підприємствами, установами, організаціями та громадянами.
Розпорядження голови державної адміністрації, які стосуються прав та інтересів громадян або мають загальний характер, доводяться до загального відома через засоби масової інформації.
77. Частинами першою-другою статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (у редакції, чинній на момент розгляду цієї справи у суді) визначено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.
78. Отже, аналіз наведених положень дає змогу стверджувати, що розпорядження голови Дніпропетровської ОДА містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
79. Затверджуючи своїм рішенням перелік пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області, голова Дніпропетровської ОДА забезпечив виявлення та облік об`єктів культурної та історичної спадщини, тобто здійснив нормативне регулювання відносин у сфері охорони пам`яток культурної спадщини місцевого значення.
80. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу правових актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
81. З огляду на вищенаведене, колегія суддів зазначає, що розпорядження голови Дніпропетровської ОДА від 12 квітня 1996 року № 158-р "Про затвердження пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області" є нормативно-правовим актом".
33. Аналогічного висновку щодо нормативно-правового характеру рішення про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури за схожих обставин Верховний Суд дійшов і у постанові від 15.11.2022 у справі № 580/2472/21, де зазначив таке:
" 58. Затверджуючи своїм рішенням перелік щойно виявлених пам`яток архітектури, Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації забезпечила виявлення та облік об`єктів культурної та історичної спадщини, тобто здійснила нормативне регулювання відносин у сфері охорони пам`яток культурної спадщини.
59. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу правових актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
60. З огляду на вищенаведене, колегія суддів зазначає, що наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" є нормативно-правовим актом."
34. 13.02.2023 до Верховного Суду надійшли пояснення представника позивачів, в яких він, покликаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 16.10.2018 у справі №9901/415/18, зазначив, що оскаржувані накази не є нормативно-правовими актами, адже вони:
- не містять загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачають лише індивідуальні приписи щодо включення до Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення, Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва та Державного реєстру нерухомих пам`яток України певних об`єктів;
- адресовані органам, які займаються охороною пам`яток та власникам об`єктів нерухомого майна;
- не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на виникнення конкретних правовідносин щодо внесення до Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення, Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва та Державного реєстру нерухомих пам`яток України певних об`єктів;
- не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують свою дію після внесення об`єктів нерухомості до Реєстру та Переліків.
35. Враховуючи наведене, представник позивачів клопотав про відступ від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20.05.2022 у справі №160/9717/21 та від 15.11.2022 у справі №580/2472/21.
36. 14.02.2023 до Верховного Суду надійшли пояснення відповідача Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). У них зазначено про те, що, зважаючи на загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуваний наказ Департаменту культури виконавчого орану Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 26.06.2015 №10/31-15 "Про занесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва" в частині внесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини об`єкту культурної спадщини "Будинок житловий", вул. П. Сагайдачного, 41/13 у м.Києві" є актом індивідуальної дії.
Наказ не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а спрямований на виконання, зокрема, Закону України "Про охорону культурної спадщини", наказу Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 "Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини" (в редакції, що діяла на час видання оскаржуваного наказу) та вичерпав свою дію шляхом його реального виконання, оскільки Міністерством культури України був виданий наказ від 29.12.2016 №1273 "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" в частині п. 19 Додатку до наказу, яким до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення занесено об`єкт культурної спадщини "Житловий будинок з крамницями", який розташований за адресою: вул. Сагайдачного, 41 та площа Контрактовоа 13 та зазначений об`єкт втратив статус щойно виявленого об`єкту культурної спадщини міста Києва після видання наказу Мінкультури та набув статусу пам`ятки культурної спадщини.
Крім того, оскаржуваний наказ "Про занесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва" не підлягає державній реєстрації, оскільки не містить ознак нормативно-правого акта, які визначені пунктом 2 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731
37. Оцінивши доводи сторін, колегія суддів погодилася з необхідністю відступлення від правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 20.05.2022 у справі №160/9717/21 та від 15.11.2022 у справі №580/2472/21 щодо належності наказів Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Міністерства культури України до нормативно-правових актів, і ухвалою від 15.02.2023 передала справу на розгляд Судової палати.
VII. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
38. Судова палата розглянула доводи сторін, обгрунтування підстав відступлення, доводи касаційної скарги по суті спору та дійшла таких висновків.
39. За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
40. Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
41. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
42. У постанові від 16.10.2018 у справі №9901/415/18 Велика Палата Верховного Суду сформулювала таку правову позицію:
"За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним
особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин".
43. Аналогічна позиція була висловлена, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18 (П/9901/657/18), від 19.03.2019 у справі №826/16994/15, від 09.04.2019 у справі №9901/611/18, від 21.08.2019 у справі №9901/283/19, від 18.09.2019 у справі №9901/284/19, від 19.02.2020 у справі №9901/307/19, від 13.05.2020 у справі № 9901/491/19, від 17.02.2021 у справі №9901/152/20, від 15.04.2021 у справі № 9901/104/20, від 06.10.2021 у справі № 9901/26/21, від 19.01.2023 у справі № 990/92/22 та інших і Судова палата вважає її застосовною у справі, що розглядається.
(а) щодо наказу Департаменту культури виконавчого орану Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
44. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" № 1805-III від 08.06.2000 (далі - Закон № 1805-III).