ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 120/7818/22
адміністративне провадження № К/990/19143/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Білак М.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Полупанової Ольги Олександрівни
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року (головуючий суддя - Богонос М.Б.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2023 року (головуючий суддя - Капустинський М.М., судді: Ватаманюк Р.В., Сапальова Т.В.)
у справі №120/7818/22
за позовом ОСОБА_1
до ІНФОРМАЦІЯ_3,
за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ІНФОРМАЦІЯ_4,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2022 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати прийняте щодо нього рішення від 17 вересня 2022 року про відмову в перетинанні державного кордону України;
- зобов`язати уповноважену особу відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на перетинання державного кордону України на підставі поданих ним у пункті пропуску документів.
2. Також позивач просив відшкодувати витрати на правову допомогу та сплачений судовий збір.
3. На обґрунтування позовних вимог зазначив про те, що у 2022 році вступив на перший курс денної форми навчання на факультет музики Литовської академії музики та театру для здобуття освітньо-кваліфікаційного рівня "Магістр" за спеціальністю "Музичне виконання". Статус студента надає йому право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації. З метою виїзду для навчання в Литву намагався перетнути державний кордон України, надавши для цього посадовій особі відповідача усі необхідні документи, проте отримав оскаржувану відмову. Уважає таку відмову безпідставною та невмотивованою, а також звертає увагу на відсутність визначеного у законодавчому порядку обмеження на виїзд за кордон у зв`язку з введенням воєнного стану в Україні.
4. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
5. Не погоджуючись з указаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій представник позивача звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
6. Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є громадянином України, народився ІНФОРМАЦІЯ_2, що підтверджується паспортом громадянина України для виїзду за кордон.
8. З 24 лютого 2013 року перебуває на військовому обліку у ІНФОРМАЦІЯ_4.
9. 08 липня 2022 року позивача зараховано на освітню програму денної форми навчання за освітньо-кваліфікаційним рівнем "Магістр", спеціальність "Музичне виконання" на факультет музики Литовської академії музики та театру, що підтверджується довідкою від 14 липня 2022 року № 235-ISP з засвідченням від 13 вересня 2022 року № 304-ISP та студентським квитком.
10. ІНФОРМАЦІЯ_4 25 липня 2022 року видано довідку для виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, асистентів-стажистів, аспірантів та докторантів, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти, якою посвідчено право позивача на відстрочку від призову на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період відповідно до пункту 9 статті 17 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу".
11. З метою виїзду для навчання у Литву позивач 17 вересня 2022 року намагався перетнути державний кордон України та для оформлення такого перетину надав уповноваженій службовій особі підрозділу охорони державного кордону відповідні документи: паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_1, посвідчення про приписку до призовної дільниці, довідку для виїзду за кордон, видану ІНФОРМАЦІЯ_4 від 25 липня 2022 року № 2/371, контракт на навчання у Литовській академії музики і театру від 08 липня 2022 року № М-0076, сертифікат Литовської академії музики та театру про зарахування на навчання від 14 липня 2022 року, сертифікат Литовської академії музики та театру про присвоєння гранту від 12 серпня 2022 року, сертифікат Литовської академії музики та театру про характер участі ОСОБА_1 в учбовому процесі та його значимість від 13 вересня 2022 року, литовський та міжнародний студентські квитки.
12. Проте 17 вересня 2022 року було ухвалено рішення "Про відмову у перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16 річного віку" № МП - 1385, обґрунтоване тим, що громадянин України ОСОБА_1 не має права на перетин державного кордону України під час введення на території України надзвичайного або воєнного стану.
13. Нормативною підставою такого рішення зазначено Конституцію України, Закон України "Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України", Закон України "Про державну прикордонну службу України", Указ Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, Закон України "Про прикордонний контроль", Закон України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", Правила перетинання державного кордону громадянами України.
14. Не погодившись з таким рішенням та вважаючи його протиправним, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції звертав увагу на те, що відповідно до пункту 3 Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022 на період дії правового режиму воєнного стану (строк дії обмежень) передбачено можливість обмеження, у тому числі встановленого статтею 33 Конституції України, права вільно залишати територію України.
16. Системний аналіз норм пункту 2-6 Правил № 57, у сукупності зі статтею 23 Закону України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", дає підстави для висновку, що під час дії воєнного стану не усім категоріям осіб, які не підлягають призову на військову службу під час мобілізації, надано право на перетин державного кордону у режимі виїзду. Здобувачам вищої освіти хоча і гарантовано право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації, однак для цієї категорії осіб не передбачено права на перетин державного кордону у режимі виїзду в умовах дії на території України воєнного стану.
17. Суд зауважував, що застосування встановлених нормами законодавства обмежень у перетині державного кордону для виїзду за межі України були прогнозованими для позивача. На момент укладення контракту на навчання позивач повинен був знати про встановлені (02 квітня 2022 року) державою правила перетину кордону та визначати свою поведінку із їх урахуванням. Ці правила відповідали вимозі "передбачуваності", адже особисто, чи звернувшись за відповідною юридичною консультацією, позивач міг оцінити, що попри його вступ на навчання він не зможе виїхати за межі території України в умовах дії воєнного стану, оскільки чинне законодавство забороняє йому перетин державного кордону.
18. Щодо довідки територіального центру комплектування, виданої "для виїзду за кордон", на яку звертав увагу позивач, підкреслюючи своє право на перетин кордону, то суд зазначив, що третя особа у справі не наділена компетенцією на вирішення питань щодо виїзду громадян за кордон, адже у системі органів державної влади діє Державна прикордонна служба України, до завдань якої відноситься сфера питань, пов`язаних із забезпеченням прикордонного контролю, та ухвалення рішень із питань пропуску осіб через державний кордон.
19. Тимчасові обмеження права громадян України на виїзд з України в період дії воєнного стану можуть запроваджуватися спеціальними актами законодавства. Такі акти ухвалюються після введення воєнного стану із урахуванням загроз, зумовлених збройною агресією ворога, заходів необхідних для їх відвернення та відсічі збройної агресії, а також переліку прав та свобод, можливість обмеження яких передбачена Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні".
20. Передбачені статтею 6 Закону України "Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України" підстави тимчасового обмеження права громадян України на виїзд з України є загальними та застосовуються як до, так і після введення воєнного стану, а тому застосована щодо позивача підстава для відмови у перетині державного кордону є спеціальним обмеженням, впровадженим в установленому Конституцією України порядку на період дії воєнного стану.
21. У зв`язку з відсутністю підстав для задоволення позовних вимог, понесені позивачем судові витрати не підлягали присудженню на його користь.
22. Суд апеляційної інстанції підтримав рішення суду першої інстанції.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. У касаційній скарзі представник позивача вказувала на гарантоване статтею 33 Конституції України право вільно залишати територію України, свободу пересування.
24. Обмеження права громадян вільно залишати територію України може бути встановлено виключно законом (а не іншими нормативно-правовими актами, такими як Указ Президента, постанова Кабінету Міністрів України або інші).
25. На день винесення спірного рішення Верховною Радою України не приймався та не набув чинності закон, який забороняє військовозобов`язаним чоловікам у віці 18-60 років виїжджати за межі України у зв`язку з введенням на території України воєнного стану. До прийняття Закону України про заборону такої виїзду певним категоріям громадян України, дії співробітників прикордонної служби щодо відмови у перетинанні державного кордону в напрямку "виїзд" є незаконними.
26. На переконання представника позивача, Державна прикордонна служба помилково при винесенні оскаржуваного рішення керувалась Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, пунктом 6 частини першої статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", пунктом 2.6 Правил перетинання державного кордону громадянами України, абзацом 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію" з огляду на те, що вони не можуть розглядатися як нормативно-правова підстава обмеження права військовозобов`язаних чоловіків на перетин кордону.
27. Уважала, що судами першої та апеляційної інстанцій було неправильно застосовано стосовно позивача норми матеріального права, а саме статті 33 Конституції України, пункту 3 Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, пункту 2.6 Правил перетинання державного кордону громадянами України у сукупності з абзацом 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", щодо яких відсутній висновок Верховного Суду щодо питання їх застосування у подібних правовідносинах.
28. Також касатор відзначала, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та має виняткове значення для позивача.
29. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити у її задоволенні.
30. На обґрунтування відзиву зазначав про правомірність оскаржуваного рішення. Саме на виконання вимог статті 64 Конституції України та Закону України "Про правовий режим воєнного стану" пунктом 3 Указу Президента України №64/2022 безпосередньо передбачено тимчасове, із встановленням відповідних строків обмеження конституційних прав та свобод, визначених статтею 33 Конституції України, в тому числі право вільно залишати територію України. Отже, на час виникнення спірних правовідносин чинним законодавством встановлено законні обмеження щодо права вільного залишення території України громадянами.
31. Правила перетинання державного кордону України є тим законодавчим нормативно-правовим актом, який встановлює порядок перетинання громадянами України державного кордону, у тому числі і під час дії режиму воєнного стану. Такі Правила зазнали значних змін та на час прийняття оскаржуваного рішення визначали випадки законних підстав перетину державного кордону за наявності відповідного статусу та належних підтверджуючих документів.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
33. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
34. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу законності підстав для заборони/обмеження на перетин кордону України позивачу.
35. Відповідно до статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
36. Конституційні права і свободи людини і громадянина згідно зі статтею 64 Конституції України не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
37. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, а також гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України "Про правовий режим воєнного стану".
38. Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (стаття 1 цього Закону).
39. Правовою основою введення воєнного стану відповідно до статті 2 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" є Конституція України, цей Закон та указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України.
40. В Указі Президента України "Про введення воєнного стану в Україні", згідно зі статтею 6 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", серед іншого зазначаються, зокрема, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (пункт 5 частини першої цієї статті).
41. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 (далі - Указ № 64/2022) у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, дія якого продовжена.
42. Пунктом 2 Указу №64/2022 постановлено військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, Командуванню об`єднаних сил Збройних Сил України, командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України "Про правовий режим воєнного стану" заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.
43. Пунктом 3 цього Указу встановлено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
44. Отже, Президент України на виконання пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України прийняв Указ, який фактично запровадив особливий правовий режим воєнного стану. Водночас вказаний правовий режим, в силу Закону України "Про правовий режим воєнного стану", є правовою основою запровадження певних обмежень для конституційних прав і свобод громадян з встановленням чітких критеріїв запровадження таких обмежень у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України.
45. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану як встановлення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів.
46. Отже, повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати особливий режим в`їзду і виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів, делеговане саме статтею 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
47. Правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначені приписами статті 20 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Зокрема:
- правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначаються відповідно до Конституції України та цього Закону;
- в умовах воєнного стану не можуть бути обмежені права і свободи людини і громадянина, передбачені частиною другою статті 64 Конституції України;
- у процесі трудової діяльності осіб, щодо яких запроваджена трудова повинність, забезпечується дотримання таких стандартів, як мінімальна заробітна плата, мінімальний термін відпустки та час відпочинку між змінами, максимальний робочий час, врахування стану здоров`я особи тощо. На час залучення працюючої особи до виконання трудової повинності поза місцем її роботи за трудовим договором за нею після закінчення виконання таких робіт зберігається відповідне робоче місце (посада).
48. Отож вказані приписи статті 20 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" дозволяють дійти висновків, що в умовах дії особливого правового режиму воєнного стану цим Законом визначено правовий статус громадян, обмеження їх прав та гарантій їх здійснення. Такі обмеження прав водночас характеризуються законністю мети, легітимністю підстав таких обмежень, обсягом прав, які підпадають під такі обмеження, межі, визначені тимчасовим періодом дії особливого режиму воєнного стану. Указане цілком узгоджується з приписами статті 64 Конституції України, норми якої знайшли своє продовження у правовому регулюванні Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
49. Колегія суддів звертає увагу на те, що Україна, відповідно до статті 24 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", поінформувала Генерального секретаря ООН та іноземні держави нотою No. 4132/28-110-17626 від 28 лютого 2022 року щодо обсягу застосування тимчасового відступу України від окремих зобов`язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод. Зокрема, Україна відмовлялась від виконання вимог статті 33 Конституції України, а обмеження цього права вимагало відмови від зобов`язань за статями 12-13 Пакту, статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції.
50. Також Генсека попередили, що за статтею 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями можуть запроваджувати та здійснювати певні заходи, що пов`язані із відступом від зобов`язань за статтями 3, 8 (пункт 3), 9, 12, 13, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 Пакту та статей 4 (пункт 3), 8, 9, 10,11, 13, 14, 16, статей 1, 2 Додаткового протоколу, статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції.
51. Приписи статті 6 Закону України "Про прикордонний контроль" визначають загальні процедури прикордонного контролю, серед яких, зокрема, передбачено: